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Conselho discute alterações no sistema de tributos do país

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS – Inicialmente, vou comentar a contribuição de iluminação elétrica, a taxa de resíduos sólidos criada pela prefeitura de São Paulo e o Imposto sobre Serviços (ISS) relativo a profissionais liberais. Em seguida, o professor Américo Lacombe apresentará propostas para a reforma tributária. Minha primeira observação é sobre a energia elétrica. A emenda nº 39 refere-se a uma taxa para a manutenção do serviço de iluminação da cidade, sem definição de contribuinte, pois é uma prestação de serviço municipal. Quem tem um terreno, por exemplo, que benefício pode usufruir da iluminação? Esse tributo será pago em função da propriedade ou do número de usuários que poderão se beneficiar? O Supremo Tribunal Federal (STF) tem julgado ilegais leis municipais como essa, que dependem de uma lei complementar. Outro assunto é a taxa de resíduos sólidos. A cobrança refere-se à média do bairro, não à efetiva produção de lixo de cada moradia. Ora, um imóvel habitado por 20 pessoas e outro por duas produzem quantidades de lixo bastante diferenciadas. A prefeitura pretende fiscalizar a quantidade, mas não sei como isso poderá ser feito numa cidade de 10 milhões de habitantes. Esse critério também é inconstitucional. Temos ainda a questão do ISS. O conselheiro Aires Fernandino Barreto foi o advogado da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) que conseguiu reduzir a cobrança do imposto sobre a classe de R$ 1,2 mil para R$ 600. Como cobrar de um advogado que trabalha num escritório R$ 1,2 mil e de outro, que trabalha por conta própria, R$ 600, sob a alegação de que quem trabalha numa firma tem possibilidade de receber honorários maiores? Nesse item houve um resultado positivo. Há poucos dias fiz uma exposição no Congresso, em que apresentei a necessidade de desmascarar alguns mitos. O primeiro refere-se ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). O regime de destino é utilizado na maior parte das nações, e na União Européia é adotado entre países. Por exemplo, se envio mercadoria de Portugal para a França, pago tributo; se recebo uma mercadoria da França, também pago imposto no destino. Toda importação de mercadoria sujeita ao ICMS é paga no destino. Nas relações internacionais, esse ponto é pacífico, mas, internamente, não há país que adote o regime de destino, uma vez que nenhum governante teve a insensibilidade de regionalizar um imposto de vocação nacional. O segundo mito é o de que, com a reforma tributária, não haverá elevação de impostos. Com a mudança do regime do ICMS, haverá um aumento brutal da carga tributária, porque os estados exportadores líquidos são os maiores arrecadadores, mas os outros ficarão com a receita das operações interestaduais. Terão, pois, de ser compensados; para isso, os tributos serão aumentados na União ou no próprio estado. O terceiro mito diz que os estados têm sido prejudicados porque a União aumentou muito sua participação no bolo tributário. Isso não é verdade: a União ganhou mais, sim, mas os estados também ganharam. Em 1988, a carga estadual era de 26% e hoje é de 37%, porque os governadores renunciaram à receita tributária pela guerra fiscal. Se mantivermos a regionalização do ICMS, não poderá haver incentivo fiscal. Vou considerar os três regimes de destino que me parecem possíveis. No primeiro, o estado exportador não recolhe imposto – o estado consumidor recebe toda a produção e efetua a fiscalização sozinho. O segundo é a operação barquinho. Cria-se um ICMS federal de 4%, por exemplo, e um estadual de 18%. Na hora em que se remete a mercadoria para o destinatário, o estado de origem não cobra nada; o ICMS estadual embarca no barquinho do imposto federal, que passa de 18% para 22%, e esses 22% terão de ser compensados nos 4% do destino, porque vão ser cobrados os 18%. Essa operação gera um crédito imenso e permanente. Mas será que a União vai devolver mensalmente o crédito a mais a que as empresas têm direito? A terceira fórmula é a câmara de compensação. O estado produtor arrecada, remete tudo o que cobrou e fica esperando receber do outro estado a sua participação. Se o receptor for importador, faz uma câmara de compensações: se importou 100 e exportou 40 para o mesmo estado, o exportador passa 60 para o importador. Esse sistema foi aprovado no início da década de 90 na Europa e até hoje não saiu do papel porque é grande a possibilidade de que o arrecadador não receba nada. Não conheço nenhuma forma de destino melhor do que essas três; mesmo assim, todas elas representam a falência completa do ICMS, além de permitir mais sonegação, porque na prática perde-se o controle de um número menor de contribuintes que estão na origem para ter um controle enorme, inclusive no varejo, daqueles que estão no destino.

AMÉRICO LACOMBE – Preparei um texto em que apresento algumas propostas de emenda constitucional referentes à reforma tributária. A redação do parágrafo 1º do artigo 145 diz: "Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte". A expressão "sempre que possível" dá margem a diversas interpretações. Como a capacidade econômica é decorrência do princípio da isonomia, não pode sofrer nenhuma alteração. Então, proponho nova redação, que não dará lugar a exceções: "Sendo possível, os impostos terão caráter pessoal e serão sempre graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte". A contribuição de melhoria também é medida pela valorização que ocorreu no imóvel, de modo que não pode ser graduada. O artigo 146 permanece inalterado, bem como o 147 e o 148. No artigo 149, o parágrafo 1º é inalterável; no parágrafo 2º, das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, mantenho o item I. O item II diz: "Poderão incidir sobre a importação de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível"; retiro "petróleo" e "gás natural" e deixo apenas "álcool combustível". No item III, elimino a parte final da frase, que está sublinhada: só poderão ter alíquota "ad valorem, tendo por base a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro". O parágrafo 3º permanece igual; do 4º, retiro a parte inicial da frase, sublinhada: "A lei definirá as hipóteses em que as contribuições incidirão uma única vez". Proponho suprimir o artigo 149-A, porque ele criou uma taxa que pode ser cobrada por quem prestar o serviço. Qual é o município que presta serviços de iluminação pública? Muito poucos. Por isso eu o suprimiria. No artigo 153, corto o inciso IV do final do parágrafo 1º: "É facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V". O Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) poderá ter alíquota alterável pelo Executivo apenas na importação. Proponho a eliminação do parágrafo 2º: "O imposto previsto no inciso III [que é o Imposto de Renda] será informado pelos critérios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da lei". Por que eliminá-lo? Porque, pelo princípio da capacidade contributiva, esses três critérios já estão implícitos em todos os tributos, e essa colocação poderia dar a impressão de que só o Imposto de Renda está sujeito aos critérios mencionados. No parágrafo 3º, acrescento: "Poderá, no caso de uma incidência sobre produtos importados, ter a sua alíquota alterada, nos limites e condições da lei, pelo Executivo". E no 5º adiciono: "Na hipótese do inciso anterior, o imposto incidirá uma única vez no ato de desembaraço aduaneiro". Essa idéia surgiu por uma questão prática. Estou advogando um caso em que um importador de automóveis, que paga o IPI na importação, quando revende para a distribuidora, paga o que o fisco chama de IPI complementar, criado por decreto. Mas não pode haver IPI nessa movimentação, porque não há processo de industrialização entre o importador e o revendedor. O artigo 154, no inciso I, diz: "A União poderá instituir, mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição". Redação proposta: "Mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que, em respeito à capacidade econômica do contribuinte, sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos anteriormente discriminados". Essa mudança torna clara a decorrência do princípio da não-cumulatividade do princípio da capacidade contributiva, o que revela que a não-cumulatividade deve estar presente em qualquer imposto. O inciso II do artigo 154 permanece inalterado. No 155, parágrafo 2º, inciso III, mudei "poderá ser seletivo" para "deverá ser seletivo", em razão do princípio da capacidade econômica do contribuinte. Suprimi o item IX-a, uma vez que o artigo anterior – que dá ao ICMS a natureza de imposto sobre comércio exterior, contrariando a lógica do sistema que reserva tais impostos à União – havia sido cortado. Pode-se cobrar o ICMS na saída da alfândega, se for realmente uma operação relativa à circulação de mercadoria. No parágrafo 3º, que afirma: "À exceção dos impostos de que trata o inciso II deste artigo, nenhum outro imposto poderá incidir sobre operações relativas a energia elétrica...", altero o início para: "Somente o imposto previsto no artigo 153, inciso I, poderá incidir sobre operações relativas a energia elétrica..." Essa mudança foi feita porque a incidência de qualquer tributo sobre as operações relacionadas encarece demais as mercadorias e os serviços. São essas as propostas que imaginei. Reconheço que estão cheias de falhas e estamos aqui para receber sugestões. A discussão está aberta.

EDVALDO BRITO – Estou de acordo com o que o doutor Ives disse sobre a questão do lixo: não se trata de uma taxa, porque é impossível ter a especificidade e a divisibilidade com clareza. Quanto à reforma tributária, não acredito que seja aprovada, porque não creio que o ICMS se transforme em Imposto sobre Valor Agregado (IVA); para que isso ocorresse, todos os estados teriam de aceitar essa fórmula, que já foi mais de uma vez rechaçada. A idéia de separar a questão previdenciária da tributária, como o ministro da Previdência está propondo, não vai vingar, porque todas as contribuições permaneceriam e a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) seria definitiva com uma taxa simbólica, incorporada ao sistema de seguridade social.

IVES GANDRA – A progressividade para o imposto de transmissão é uma técnica de arrecadação de um imposto já existente. Outro mito é o de que a reforma tributária é a mais urgente. O que urge é a reforma administrativa, para reduzir o custo da federação. Qual é a reforma que o governo está pensando? Legislação federal única para o ICMS como princípio, o que é positivo; e desconstitucionalização do sistema tributário para facilitar a aprovação da reforma por lei complementar, o que considero perigoso. Na busca de técnicas para melhoria, a proposta de Lacombe é superior à da Constituição, e subscrevo tudo o que ele apresentou. A emenda nº 33 foi feita exclusivamente para solucionar o problema de caixa do governo. Basta dizer: "Poderão incidir sobre importação de petróleo e seus derivados". Essa contribuição seria destinada às estradas, o que não ocorreu. Agora, há um projeto de lei para determinar que esse dinheiro tem de ir para a malha viária. Quanto à seletividade, estou convencido de que, se o IPI tem de ser seletivo, o mesmo deveria ocorrer com o ICMS. Mas, para os estados, essa seletividade funciona às avessas. Por exemplo: perfume é mais importante que energia elétrica, pois tem imposto de 18%, enquanto o da eletricidade é de 25%.

WAGNER MAR – O meu comentário é sobre o ISS das sociedades e dos profissionais liberais. A OAB impetrou uma medida contra a nova taxação e venceu. Tanto esta administração municipal como as anteriores têm estado atentas a essa tributação por taxa fixa anual que os profissionais e as sociedades pagam. A legislação atual nos impôs um controle de emissão de notas fiscais que não tínhamos, e a escrituração de livro de registro, tanto de serviços tomados quanto de notas fiscais emitidas por serviços prestados. Com isso a prefeitura dá um passo dentro dos escritórios de advogados, contadores, engenheiros, médicos, etc. Tendo em mãos o faturamento do profissional, quantificado, revestido sob a forma de empresa, a prefeitura pode desclassificar esse trabalho como profissional e classificá-lo como empresarial.

ELISABETH LIBERTUCI – Vejam a entrevista, publicada hoje, com o secretário da Receita Federal, Jorge Rachid: "Na fiscalização, elegemos o contribuinte que tem maior retorno para o erário. Tenho um relatório dos grandes contribuintes: são 8.477 pessoas jurídicas que respondem por 73% da arrecadação e estão sendo monitoradas". E em seguida: "Também usamos informações sobre movimentações financeiras e vamos avançar nas administradoras de cartões de crédito". O jornalista, então, perguntou: "Que informações o senhor quer obter? Quanto o contribuinte gastou no cabeleireiro ou no motel?" E ele respondeu: "Não temos o direito de saber quanto cada um gastou no hotel ou no restaurante. O que nos interessa é saber quanto a administradora repassou para os estabelecimentos comerciais. Quantas vezes vocês já foram ao restaurante, pagaram com cartão de crédito e não receberam nota fiscal?" Quando o jornalista indagou se era esperada uma queda na arrecadação, ele disse: "Crescimento, sempre. Temos a meta de arrecadar R$ 253 bilhões este ano e vamos atingi-la; já conseguimos nos meses de janeiro e fevereiro". Então, é nesse contexto que estamos discutindo a reforma tributária.

IVES GANDRA – Essa fiscalização é para saber exatamente quanto o cidadão gastou, e se podia gastar esse dinheiro. Estou convencido de que este ano será mais complicado que o passado, porque o superávit primário aumentou: 4,25% em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) é muito! Como o PIB está em cerca de US$ 500 bilhões – praticamente R$ 1,5 trilhão – o superávit tem de ser de US$ 21,25 bilhões. Outro mito é o dos juros elevados. Um país com Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), Imposto de Renda na fonte e CPMF tem juros mais altos porque o spread é mais elevado, e o principal devedor é o governo. O Brasil tributa a circulação de dinheiro, o que outros países não fazem e atrapalha a empresa, que não pode gerar emprego. O maior beneficiado e prejudicado com a alta dos juros é o governo, que tem de pagar spreads muito altos. Esse é um problema difícil, porque não há como reduzir esse endividamento.

ELISABETH LIBERTUCI – Com relação ao IVA, li um texto do então secretário da Receita Federal, Everardo Maciel, em novembro de 2001, sobre a tributação do consumo: "Instituir um IVA federal é inviável, porque reclama a refundação do federalismo brasileiro, com exigências políticas insuperáveis. Conforta-me a possibilidade de mudanças simples, mas importantes: unificação das alíquotas, regulamento único e eliminação da guerra fiscal mediante vedação de incentivos fiscais de qualquer gênero". Esse é o escopo da proposta de emenda constitucional encaminhada em junho de 2001 ao Congresso. Com relação à reforma tributária, pergunto ao professor Lacombe se não seria temerário enfrentar o assunto da capacidade econômica em termos de reforma da Constituição; talvez fosse o caso de inserir os critérios de universalidade, progressividade e generalidade dentro do próprio artigo que cuida da capacidade contributiva.

AMÉRICO LACOMBE – Outra opção é colocarmos esses critérios em todos os impostos.

RUBENS MIRANDA DE CARVALHO – Sou bastante maluco para ler o "Diário Oficial" todo dia. As justificativas se fazem pelo fim: "A solidariedade exige que se dê apoio à pequena empresa". Se sou produtor rural, tenho de pagar para a pequena empresa, que não tem nada a ver comigo, assim como a empresa urbana tem de pagar uma contribuição rural. A primeira medida é acabar com essa idéia de que qualquer meio está justificado pelo idealismo do fim. Antes das reformas administrativa e tributária, precisamos da reforma do Judiciário, porque o que temos são cortes de homologação das vontades do Executivo.

IVES GANDRA – É um ex-presidente do Tribunal Regional Federal (TRF) que fala.

FÁTIMA FERNANDES RODRIGUES DE SOUZA – Fiquei contente com a alteração proposta pelo professor Lacombe para "deverá ser seletivo". Logo que foi promulgada a Constituição, sustentei essa tese e fui duramente criticada. Sobre o artigo 149, acredito que, embora exista a possibilidade de três espécies tributárias, o STF já reconhece que são cinco. Queiramos ou não, as contribuições são reconhecidas. Por isso, o 149 poderia ser melhorado, com o acréscimo de que a não-cumulatividade também se refere às contribuições. Em seguida, é preciso colocar algum tipo de limitação às contribuições. Sei que da sua parte seria difícil propor isso, porque está convicto de que contribuição é taxa ou imposto, não é mesmo?

AMÉRICO LACOMBE – Sim, mas há uma forma de fazer isso, que é eliminar o artigo 145.

FÁTIMA FERNANDES – Uma última observação. Acho que o 150, na letra c, que trata da imunidade das entidades de educação e assistência social, poderia incluir a saúde, o que viria ao encontro do objetivo do governo de fazer com que a sociedade tenha mais acesso a educação e saúde. Poderia ser esclarecido que a saúde também gozaria de imunidade, desde que não houvesse fins lucrativos. Essa é a jurisprudência, mas o artigo dá a possibilidade de interpretar o contrário, o que gera um sem-número de ações.

FERNANDO PASSOS – Três questões que estamos debatendo têm histórico antigo. Quando a taxa de iluminação pública foi declarada inconstitucional, os municípios deixaram de pagar às concessionárias. Na crise de energia de 2001, um dos problemas debatidos foi o dos municípios que não pagavam às concessionárias, que, por sua vez, não poderiam investir. Elas demonstraram que era interesse do governo federal se livrar dessa conta dos municípios, uma vez que a União precisava repassar dinheiro para que os municípios pagassem às concessionárias a iluminação pública. Essa taxa não foi criada para aumentar a arrecadação, mas para tirar o problema da frente; como ninguém queria pagar a conta, o governo decidiu mandá-la para o cidadão. Há 20 anos, a coleta de lixo só era terceirizada em 10 ou 20 municípios do país; os outros 5 mil tinham estrutura própria. Com a modernidade, privatizaram o lixo das cidades. Em Araraquara (SP), não aprovei essa medida, sob a alegação de que a conta ficaria cara. Foi o que aconteceu. Hoje, nas finanças municipais, esse é um dos itens mais elevados do orçamento. No caso do ISS, estou lendo o seguinte na Constituição da OAB: "Embora a maior parte dos advogados e das sociedades de advogados deva recolher ISS com base no valor fixo, há situações peculiares, principalmente relacionadas às sociedades, em que a apuração do valor do tributo depende da aplicação de uma alíquota sobre o preço de serviços". O juiz declarou que essas obrigatoriedades não são inconstitucionais e não concedeu a liminar específica sobre a obrigatoriedade dos livros, porque há sociedades que pagam por tributação sobre o serviço.

WAGNER MAR – Sociedade de profissional liberal não paga.

FERNANDO PASSOS – Há um equívoco na liminar. Segundo a legislação do ISS, quando se trata de prestação de serviço, ou de forma de trabalho pessoal, como é o nosso, mesmo organizado por sociedade, a taxa é fixa, não pode ser calculada pelo valor de tributação.

CARLOS CELSO ORCESI DA COSTA – Vou encaminhar alguns pontos ao doutor Lacombe, como relator, centrando-me na reforma tributária. O nó górdio é o ICMS: pode sobreviver como imposto estadual, sendo ele por natureza federal? Todo problema que vivemos há 15 anos, desde que se fala em IVA, deve-se ao fato de o ICMS não se adaptar ao figurino. A não-tributação na origem vai estimular a sonegação. A meu ver, a única alternativa é chegar a um ponto de equilíbrio médio com alguma tributação na origem, que não estimule a guerra fiscal. A questão do ISS realmente é gravíssima, e o problema não se coloca só para advogados, mas para o economista e o arquiteto.

IVES GANDRA – O título IV da Constituição declara que o Poder Judiciário é constituído de três instituições: o Judiciário e dois órgãos essenciais à administração da Justiça, que são o Ministério Público e a advocacia. Se admitirmos que a advocacia é uma instituição igual às outras, o mesmo deve ocorrer com o Judiciário e o Ministério Público, pois a função é a mesma. Se temos status constitucional, nossas empresas não podem ser consideradas iguais a outras; essa é a razão pela qual não dou o sentido de empresariedade à sociedade de advogados. Uma sociedade unipessoal, formada apenas de advogados, não paga imposto. Se estiver vinculada a economistas, etc., aí, sim.

MARILENE TALARICO – Cumprimento o professor Lacombe pela sua proposta, com a qual concordo plenamente. Sugiro que seja dada ênfase maior ao princípio da capacidade contributiva para que os congressistas levem em consideração esse aspecto, que deveria ser mensurado a partir de toda a carga tributária e não só dos impostos. Não seria o caso de incluir as contribuições?

IVES GANDRA – Acho muito interessante essa observação. Ao analisar a ação direta de inconstitucionalidade (Adin) 2.010, os ministros do STF consideraram inconstitucional a sua cobrança sobre os inativos. Como se pagaria 25% de contribuição, mais 27,5% de Imposto de Renda, a tributação ultrapassaria 52,5%.

LUIZ ANTONIO MIRETTI – Vou fazer duas observações em relação ao ISS. Estou acompanhando a ação impetrada pelo doutor Aires Fernandino, que pôs embargos declaratórios com efeitos modificativos relacionados à parte das obrigações acessórias. Conhecidos os embargos, o juiz entendeu que não havia ali omissão ou contradição a ser sanada. Dessa decisão, Aires interpôs agravo de instrumento perante o TRF da Terceira Região, e até ontem não havia decisão. Ele vai conversar pessoalmente com o desembargador para acompanhar o despacho inicial nesse agravo de instrumento.

IVES GANDRA – Vamos aguardar o prosseguimento da ação.