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IVES GANDRA MARTINS – Na reunião de hoje temos a grata satisfação de contar com a presença do consultor jurídico do Ministério da Previdência, José Bonifácio Borges de Andrada, a quinta geração do Patriarca da Independência, José Bonifácio.

O embaixador Hélio de Burgos-Cabal, membro deste conselho, fará uma palestra sobre a reforma do Judiciário, e em seguida o tema será colocado em debate.

HÉLIO DE BURGOS-CABAL – Por razões históricas e culturais, o Brasil, se comparado aos Estados Unidos, é um país arcaico, com grandes bolhas de modernidade e pré-modernidade responsáveis pelo oitavo lugar que já ocupamos na economia mundial. Nesta década, o Brasil deu passos decisivos para sua modernização macroeconômica. Cito agora a Latin America and second stage of reform: "Para consolidar os avanços no caminho da modernização e da racionalização, impõem-se agora as mudanças institucionais subseqüentes, essenciais para que se obtenha de todo o conjunto aquele objetivo de modernização do Brasil, entre as quais avulta, pela sua importância, a reforma completa do Estado, cujo epicentro é a reforma do Judiciário". Por quê? Um bom Judiciário é importante em qualquer economia. No caso brasileiro, a reforma do Judiciário complementa e viabiliza as reformas do primeiro estágio, as quais puseram fim, entre outras coisas, à desigualdade no tratamento da poupança externa e ao controle de preços pela abertura da economia. As transações ocorridas antes no espaço limitado do Estado, e por ele coordenadas, doravante ocorrerão dentro do mercado.

A reforma do Judiciário, segundo o Banco Mundial, deve atender a três condições de eficiência. A primeira é a independência do resto do governo, a fim de que este responda pelos seus atos e respeite as decisões judiciais; a segunda é a força, não no sentido de coerção em termos legais, mas no de recursos humanos, manutenção material e financeira; e a terceira é uma organização eficiente, a fim de evitar o risco da morosidade, do formalismo excessivo, cujo corolário é a burocracia cartorial mortificante. O Banco Mundial informa ainda, no seu "World Economic Development Report", que no Brasil um processo judicial necessita de 1,5 mil dias até sua conclusão, enquanto na França são necessários cem dias.

Uma pesquisa Ibope/Idesp/BNDES revelou que 87% de 2 mil entrevistados julgam que a lentidão é o principal motivo de insatisfação com a Justiça; em segundo lugar vem a desigualdade no tratamento judicial, com 80%. Esse grau de ineficiência atinge a propriedade intelectual, a pesquisa tecnológica e, por conseqüência, a eficácia das empresas. Um Judiciário ineficiente prejudica o crescimento ao aumentar os riscos e os custos das transações, distorcendo o sistema de preços e a alocação racional de recursos. Um exemplo edificante: um banco, para tomar posse de garantias que lhe foram dadas, só conseguirá isso através de cobrança judicial, a qual imporá um prazo médio de oito a dez anos. Se os contratos não forem eficientes e estáveis, as empresas não poderão negociar. O estímulo ao investimento aumentará em função das restrições aos poderes discricionários do Estado, e a efetividade da política econômica depende do desempenho do Judiciário.

Todavia, espíritos tradicionalistas e conformistas julgam que a reforma do Judiciário é uma aventura plena de riscos. Mas, afinal, o que poderia ocorrer às atividades econômicas se o Judiciário melhorasse seu desempenho? Segundo estudos do Banco Mundial e do BNDES, o PIB cresceria 18%, o investimento seria elevado em 13,7% e o emprego aumentaria 12,3%.

Para finalizar, o que a sociedade deseja é uma Justiça rápida, imparcial e que tenha custos razoáveis, o que só será possível com uma grande transformação, racional e modernizadora.

MARCO AURÉLIO GRECO – Na minha opinião, é necessário distinguir dois planos de análise. Aquele da situação de fato, ou seja, o volume de processos x eficiência x tempo, para atender a demanda, a qual considero fundamentalmente ligada ao processo propriamente dito e não a questões constitucionais.

Genericamente falando, o processo brasileiro é formalista demais, admite um excessivo volume de recursos. Entendo que se possa reduzir a tramitação processual sem prejudicar os direitos individuais de ampla defesa, garantias de cidadania e assim por diante, que é um debate que não deveria ter sua concentração no plano constitucional. Não creio que da Constituição se extraiam grandes problemas de morosidade da Justiça. No plano do volume das questões, a perspectiva é que, neste ano, o Supremo Tribunal Federal (STF) receba aproximadamente 60 mil processos. Estamos falando de cerca de 6 mil novos processos por ministro.

Então a primeira linha de análise é a do processo. Quanto à segunda, das questões constitucionais propriamente ditas, vou me limitar a três temas. O primeiro é o da argüição de relevância. Quero dizer que sou francamente favorável a esse instrumento e não vejo por que devemos ficar sob uma idéia abstrata, uniformizadora, de uma lei federal única, com sentido inequívoco, em qualquer ponto do território nacional. Acho que a lei comporta sempre uma margem de razoabilidade, e sou a favor de algum mecanismo, de alguma técnica pela qual não se tenha um processo que necessariamente conduza seu debate pelo menos a três instâncias.

O segundo tema se refere à súmula vinculante. Sou favorável a ela no que diz respeito a matéria constitucional e francamente contrário em relação a matéria legal. A lei é fundamentalmente um instrumento dinâmico, que sofre os reflexos e as influências dos fatos, e estes, a meu ver, não comportam uma estratificação. Então, quando se fala em súmula vinculante, eu faria esta distinção: súmula vinculante em matéria constitucional, que comporte mero exame abstrato de compatibilidade, sim; em matéria legal, porém, sou francamente contra esse procedimento.

Por fim, como se tem falado em mandato para o exercício de função em tribunais superiores, quero dizer que sou contra essa prática. Tenho uma visão talvez arcaica, mas em minha concepção o fundamento de legitimidade das decisões do Poder Judiciário não é a representatividade popular. O fundamento da legitimidade do Poder Judiciário está no conhecimento e na sensibilidade das suas decisões e não na legitimidade popular propriamente dita.

IVES GANDRA – Quero fazer uma colocação referente ao que disse o caro professor Marco Aurélio Greco, sobre a súmula vinculante. O professor Arnoldo Wald, aqui presente, e eu defendemos uma posição no passado de que a súmula vinculante em questões repetitivas quanto aos argumentos deveria existir tanto para matéria legal quanto para a constitucional. Sempre que houvesse uma nova abordagem jurídica, não examinada quando foi formada aquela súmula, haveria necessidade de reexame da questão pelo Supremo ou pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ). Até porque há um dado, professor Marco Aurélio, que gostaria de colocar para sua reflexão futura: a Constituição americana tem sete artigos e foi preparada para um país agrícola de 200 anos atrás. Essa mesma Constituição, que teve 26 emendas – algumas apenas para anular emendas anteriores –, foi sendo readaptada pela Suprema Corte Americana e hoje rege o país mais desenvolvido do mundo.

NEY PRADO – Quando estudava no estado de Wisconsin, tive a oportunidade de visitar a Suprema Corte daquele estado. O presidente, quando soube que eu era magistrado, me recebeu em uma sessão solene e depois, em seu gabinete, me disse: "Vou me arriscar a emitir um conceito sobre o que nos diferencia. Nos Estados Unidos, nós, magistrados, somos considerados uma categoria técnica; os senhores são considerados uma categoria ética. A outra diferença é que os senhores entendem que o Poder Judiciário existe para distribuir justiça. Nós entendemos que o Poder Judiciário é um instrumento para solução de casos e de conflitos, se possível com justiça".

Acho que devemos, antes de mais nada, definir exatamente qual é a finalidade do Judiciário, e não ficar numa posição idealista, de que sua função é distribuir justiça, o que é um mito, pois sabemos que essa justiça é formal. Na minha opinião temos uma visão muito idealizada do Poder Judiciário e há que se dar a ele uma finalidade pragmática.

OSCAR DIAS CORRÊA – Em princípio, acho que nosso Judiciário não fica a dever nada a nenhum outro Judiciário do mundo. Não há corte constitucional no mundo que tenha os poderes do Supremo Tribunal Federal. É verdade que não dispomos de uma organização eficiente, primeiro porque o Executivo não dá meios, e segundo porque ele faz questão de balburdiar precisamente aquele elemento que o juiz utiliza para distribuir justiça ou resolver os conflitos de lei.

Confesso que para mim todos os males da República advêm da medida provisória, porque ninguém sabe qual é a lei que está vigendo no momento em que vai emitir uma opinião jurídica. Eu lhes pergunto: qual de nós já não foi surpreendido, quando estava com um trabalho pronto, com uma medida provisória que foi editada e da qual ainda não tinha conhecimento? Eu diria que a pior coisa que há no Brasil no campo jurídico é a medida provisória.

Com respeito à argüição de relevância, sempre a defendemos. Ela existe em todas as grandes cortes constitucionais do mundo. Também sou totalmente favorável à súmula vinculante em todos os planos, no constitucional e no legal, porque todas são mutáveis. Tanto que várias vezes o Supremo cancelou súmulas, por ter havido mudanças na legislação, ou então efetuou retificação ou ratificação delas.

Outro tema que quero abordar é a questão de mandatos da corte constitucional. Fala-se muito em mandato de oito anos, mas estatísticas demonstram que os ministros, em geral, ficam em média sete anos no Supremo. E a inexistência de mandato é muito boa, porque o ministro que chega, se tem o poder de renovar, também conta com a experiência dos mais antigos. No Supremo, quem vota primeiro, depois do relator, não é o mais antigo, é o membro mais recente da corte. Assim, a ordem é a de antigüidade às avessas, ou seja, o voto do decano é o último. Isso para possibilitar que as idéias novas permeiem a interpretação.

ROBERTO ROSAS – Não podemos esquecer que a massa de processos não está em Brasília, mas nas varas, nos tribunais de justiça, nos tribunais de alçada, nas juntas de conciliação e julgamento. Disso ninguém está tratando, porque é matéria de legislação processual, que precisa ser alterada e ninguém tem coragem de enfrentar, reduzindo o número de recursos. Estou falando como advogado militante: é necessário diminuir o número e as hipóteses de recursos. É preciso incentivar os juizados especiais, os procedimentos especiais para aquelas causas que são constantes na Justiça em geral. Na cível, quais são as causas constantes? Locação, execução, família e responsabilidade civil. É necessário que haja um elenco de procedimentos especiais para essas demandas, de maneira que o indivíduo que é atropelado possa receber sua indenização rapidamente. E que a empresa dona do ônibus que o atropelou não tenha possibilidade de ficar recorrendo ao Tribunal de Justiça, ao STJ, e talvez, por uma matéria constitucional, até ao STF.

Portanto, o que vejo é que nenhuma solução que está sendo tratada vai resolver o problema do Judiciário. Porque temos um STJ com 400 mil processos julgados, 40 mil por ano; 60 mil no Supremo, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) com incontáveis processos, os tribunais regionais federais com milhares de processos da Justiça Federal. Então esse é que é o drama da Justiça brasileira.

FERNANDO PASSOS – Não me impressiona a estatística de que haja 60 mil processos no STF, porque, pela Internet, vejo que, de cem processos, cerca de 90 são idênticos. Portanto, a súmula vinculante talvez seja a única fórmula que possa auxiliar na questão da funcionalidade do Poder Judiciário. E digo "talvez" porque não há estatística que nos permita refletir sobre isso. Porque o STF, com súmula vinculante, poderia receber um número bem menor de processos.

Concordo que as medidas provisórias são um problema do Brasil atual. Mas vamos analisar por que chegamos a esse ponto e por que o Supremo sucumbiu às medidas provisórias. Porque o Legislativo não funciona. O ministro Saulo Ramos, quando aqui esteve, falou de seu encontro com magistrados americanos, que disseram que éramos loucos por causa das medidas provisórias. Porém, quando o Congresso americano passou a chantagear o presidente Clinton, eles voltaram a procurar Saulo Ramos, dessa feita para aprender a lidar com as medidas provisórias. Porque o presidente não pode ficar refém de um Congresso Nacional que não decide e quer chantagear para decidir. A medida provisória acabou sendo essa coisa danosa, horrível, indecente, porque o Legislativo foi horrível e indecente e deixou de fazer as leis. Não sou filósofo, mas alguns estudos filosóficos mostram que não existe vazio de poder. Se o poder não é ocupado pelo Legislativo, o Executivo o ocupará com absoluta tranqüilidade.

JOSÉ BONIFÁCIO BORGES DE ANDRADA – Não acho que a medida provisória seja o único problema do nosso Judiciário, mas é sem dúvida um grande colaborador para essas dificuldades todas.

Quanto ao direito previdenciário, este sofreu uma modificação muito violenta, muito brusca nos últimos quatro ou cinco anos, e o governo chegou a editar umas quatro ou cinco medidas provisórias relativas a essa área, duas das quais chegaram a ter quatro páginas do "Diário Oficial". O interessante é que não foi de uma vez só, não. Começou com um terço de página do "Diário Oficial", e a cada mês era acrescentado um pouco. Houve uma medida que foi reeditada durante cerca de um ano e meio e na época da votação ocupava quase quatro páginas do "Diário Oficial". Com isso o que aconteceu foi que todas as obras de direito previdenciário no país se tornaram inteiramente inúteis, tanto na questão de benefícios quanto na de custeio. Isso se tornou um drama para os juízes e para nós mesmos, na consultoria, pois tínhamos que estar atualizados. Claro que participei muito da elaboração dessas medidas provisórias e do trabalho de redação de alguns textos, muitas vezes premido pelo tempo. Existem situações em que órgãos técnicos ou burocráticos do governo nos encomendam uma redação de texto ou de uma norma que precisa sair na manhã seguinte, e que temos de fazer de qualquer maneira. De repente, surge um problema, que às vezes nem é de constitucionalidade, mas de execução do mérito, de operação. Então eles dizem: "Não tem problema, não, faz, solta, porque, se der errado, no mês que vem a gente conserta". E os órgãos técnicos do governo, de segundo, terceiro e quarto escalões, pressionam terrivelmente para poder baixar as medidas provisórias a toque de caixa. E, para nós, muitas vezes é algo dramático passar a noite redigindo, tentando encontrar a solução para um texto que será publicado no dia seguinte, sem ter certeza do que vai acontecer no mundo jurídico. E quantas vezes ouvi de alguma empresa, depois de a medida provisória estar em vigor já há um, dois, três meses: "Vocês estão nos quebrando". Ou algum segurado chegar dizendo: "Está acontecendo um desastre aqui. Vocês estão provocando isso ou aquilo". O que nos ajudou muito nesse aspecto, e aí entro na questão do STF, e que me recomenda a defender a figura da avocatória, da argüição de relevância e da própria súmula vinculante, é a Adin (Ação Direta de Inconstitucionalidade), que acaba de certo modo sendo na prática uma espécie de súmula vinculante. Para nós foram muito importantes as liminares nas Adins que o STF promulgou, uma vez que evitaram uma pletora de ações na Justiça por erros de inconstitucionalidade nessas medidas provisórias. Existem hoje em andamento cerca de 45 Adins no Supremo, em matéria previdenciária.

Vou dar um exemplo. No final do ano passado, foi promulgada a emenda 20, e surgiu uma questão sobre a aplicação do artigo 14, cuja redação era: "Os benefícios da previdência social não podem ultrapassar R$ 1,2 mil". O que o ministério fez? Baixou uma norma interna dizendo que não se pagasse nenhum benefício previdenciário acima de R$ 1,2 mil, por força do disposto no artigo 14 da emenda 20. Um partido político colocou uma Adin no Supremo contra esse dispositivo, dizendo que ele violava uma cláusula pétrea ao fixar o salário-maternidade ou a licença-gestante em valores limitados a R$ 1,2 mil, já que tradicionalmente a previdência sempre pagou salário integral a trabalhadoras gestantes. O Supremo concedeu uma liminar, dizendo que a interpretação dada pelo Ministério da Previdência violava o artigo 7o, inciso XVIII da Constituição. Não suspendeu o artigo, mas lhe deu interpretação conforme e determinou o seguinte: "Os benefícios da previdência social não podem ultrapassar R$ 1,2 mil, exceto para o caso de salário-maternidade". É muito importante que o STF tenha um dispositivo para dar pronta interpretação para o direito.

Como conseqüência dessas Adins contra medidas provisórias, determinei que durante um ano fosse feita uma pesquisa manual no "Diário Oficial" sobre o posicionamento do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) no STF. Em média, entre 68% e 75% das ações que o Supremo julga hoje em matéria previdenciária têm decisão favorável ao INSS. E essa média tem sido constante há pelo menos um ano. Quer dizer, inverteu-se uma imagem antiga de que o INSS atolava a Justiça federal e o STF com recursos desnecessários. Isso porque as questões em que a previdência poderia estar incomodando os jurisdicionados foram resolvidas através de Adins. Quando alguém coloca uma Adin, imediatamente a norma é tirada de vigência.

E a previdência é um cliente importante da Justiça federal, porque ela tem hoje 1,3 milhão de ações em curso no Brasil: são 800 mil ações de benefícios em que ela é ré e cerca de 500 mil execuções fiscais em que é autora. Ela sozinha supera em números o total de processos que a Advocacia Geral da União tem separadamente do INSS.

De resto, já há uma legislação que permite ao ministro da Previdência Social determinar a seus procuradores que parem de recorrer em matéria já sumulada e matéria de jurisprudência já consagrada no STF e nos tribunais superiores.

ANTONIO CARLOS RODRIGUES DO AMARAL – Nos Estados Unidos, o que acontece já há algumas décadas é que não adianta querer levar ao Poder Judiciário a decisão de todas as questões que fomentam os conflitos sociais. Lá a arbitragem surgiu como algo naturalmente afeito a uma dinâmica social de mudança econômica, ou seja, havia necessidade de que métodos alternativos de solução surgissem muito rápido.

Curiosamente, esse instituto hoje, nos Estados Unidos, é considerado muito complicado. A arbitragem demora, seja em Paris, seja em Zurique, seja nos Estados Unidos, a média de um ano para a solução de um caso, e nos mais controversos dois ou três anos. Então hoje a arbitragem é considerada muito custosa, e já se passa antes pela mediação. Porque é mais eficiente chegar à solução, do ponto de vista da preservação dos direitos das partes, do que haver uma continuidade, que chega ao absurdo no sistema brasileiro, pelo alto número de recursos.

O que gostaria de sublinhar é a necessidade de mudanças de paradigmas, porque o formalismo, o excesso de recursos, na realidade está vinculado à ausência de um sistema eficaz de solução de disputas alternativo ao Judiciário, que deveria julgar o que realmente é relevante, no campo dos direitos indisponíveis, porque no âmbito dos direitos disponíveis a solução poderia facilmente ser buscada na arbitragem.

BURGOS-CABAL – No presente momento há uma oferta de justiça inferior à demanda, e disso resulta um déficit de 2 milhões de causas não atendidas. A idéia de descongestionamento não só diz respeito ao excesso de recursos, mas também ao efeito da súmula, aos juízos especiais e à arbitragem.

Quanto à arbitragem, porém, há cerca de dois anos houve um pedido de vista no Supremo, a respeito da elaboração de decisão de juiz arbitral na Espanha. Isso provocou um temor generalizado de que haveria incompatibilidade entre o juiz arbitral e o inciso XXXV do artigo 5o da Constituição. Contudo, nosso companheiro, conselheiro Antonio Carlos do Amaral, analisou o instituto de arbitragem e refutou, através de interpretação sistemática, a aparente incompatibilidade entre a Lei Magna e a arbitragem.