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Uma bomba prestes a explodir: essa é a situação da Previdência

O Conselho de Estudos Jurídicos (CEJ) da Federação do Comércio do Estado de São Paulo (FCESP), presidido por Ives Gandra da Silva Martins, em sua reunião do dia 13 de outubro de 1999, teve como tema o sistema previdenciário brasileiro.

IVES GANDRA MARTINS – Discutiremos hoje a lei que está em tramitação no Congresso Nacional que trata do fator para determinar o valor das aposentadorias. Com a palavra o professor Cássio Mesquita de Barros Júnior, que fará a exposição do tema.

CÁSSIO MESQUITA DE BARROS JÚNIOR – De início, gostaria de relembrar que a finalidade da emenda constitucional no 20, de 1998, foi sanar o desequilíbrio no orçamento da Previdência Social, com previsão de déficit insustentável para os próximos anos e risco de quebra do sistema. Para a efetivação dos dispositivos da emenda, relativos aos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, incluídas suas autarquias e fundações, o Poder Executivo também, dias após, baixou a portaria 4.882, onde se estabeleceram modificações muito desfavoráveis ao pessoal da ativa e aos inativos: critérios de idade, tempo de serviço para aposentadoria, inclusive de caráter voluntário, e valores dos proventos e de benefícios.

A lei 9.783, de 28 de janeiro de 1999, dispõe sobre a contribuição para o custeio de previdência dos servidores públicos ativos, inativos e pensionistas dos três poderes da União e impõe descontos sobre os proventos destes e aumenta as alíquotas daqueles, causando uma redução salarial e ferindo o princípio constitucional da isonomia e do direito adquirido, o que agora é objeto desta discussão. Acho importante que tenhamos uma idéia, ainda que sumária, do estágio em que se encontra a previdência social. A Constituição de 1988 abriu um capítulo para a seguridade social para estabelecer meros princípios teóricos. De um lado, temos a previdência social e, de outro, a seguridade social. É preciso levar em conta que a política de previdência social se opõe à de seguridade social, porque a previdência se preocupa apenas com a cobertura de um número determinado de riscos, e a seguridade social assegura uma garantia em conjunto para todos os riscos e toda a população. A previdência social protege apenas uma parte da população, que são os empregados ou trabalhadores subordinados e os economicamente fracos. A política de seguridade social, ao contrário, se estende ao conjunto da população. As técnicas utilizadas por ambas, no entanto, são semelhantes: mutualismo, capitalização e repartição.

O artigo 195 da Constituição Federal introduziu uma regra de modo que a previdência social seja financiada por toda a população, mas assegurando um direito subjetivo a cada um, ao passo que na seguridade social essa realidade jurídica não se configura. Embora atribuídas aos furtos na previdência, à má administração, etc., as deficiências não se devem a essas circunstâncias. É claro que esses são agravantes, mas não a razão fundamental. A causa da pobreza da Previdência Social reside na ambição dos planos previdenciários. A lei de previdência social apresenta cerca de 22 benefícios e serviços, e alguns se desdobram numa série de itens de recondução ao trabalho e readaptação profissional, que nunca ocorreram porque teriam de ser realizados com as sobras que houvesse na Previdência.

É sabido que muitos investidores internacionais estão aguardando a aprovação da lei de previdência para fazer um investimento maior. Os pequenos continuam no fluxo normal, mas os grandes dependem dessa situação, porque sabem que a manutenção desse status quo vai provocar a quebra do sistema. São cálculos da ordem de R$ 2 bilhões, e é um prejuízo que vai se acumulando.

IVES GANDRA – Isso no regime geral de previdência, porque no dos servidores públicos chega a quase R$ 20 bilhões.

CÁSSIO DE BARROS – Exatamente. Isso é importante porque estou me referindo especificamente ao regime geral, que não realiza a sua função primordial, que é de redistribuição de renda. Como as contribuições são feitas com um percentual do ganho, elas variam conforme o salário, mas todos têm direito a uma igualdade de benefícios e serviços.

As regras da aposentadoria atacadas pela emenda foram do tempo de contribuição, de 35 anos para homens e de 30 anos para mulheres. Esse tempo fica reduzido em cinco anos para o professor que comprove exclusivamente tempo de serviço e exercício das funções no magistério infantil e no ensino fundamental e no médio. O universitário fica, portanto, de fora. Também há alteração da idade: 65 anos para homens e 60 para mulheres, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam atividades em regime de economia familiar, incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. Tendo em vista a grande disparidade de tipos de contrato de trabalho na área rural, esse é um segmento que está praticamente fora do sistema. Também a contagem recíproca foi atingida, porque, para efeito de aposentadoria, é assegurada a contagem recíproca de tempo de serviço na administração pública e na atividade privada rural e urbana em que os diversos regimes de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos em lei. Aí está um problema bastante delicado, porque os regimes de previdência são inúmeros. Depois, dentro do serviço público do estado, existem servidores que estão no sistema geral e outros no especial.

A emenda também estabeleceu regras de transição, ditadas no artigo 9o, que tratam da aposentadoria voluntária integral e proporcional, desde que cumulativamente sejam preenchidos os requisitos estabelecidos nesse artigo. A aposentadoria voluntária integral na idade de 53 anos, se homem, e aos 48, se mulher. Tempo de contribuição de 35 anos, se homem, e 30, se mulher, e um período adicional de contribuição de 20% do tempo que faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea anterior, contada da data da publicação da emenda constitucional. Aqui é preciso fazer uma observação. O problema da idade assumiu uma importância enorme, porque um dos itens do orçamento da previdência dizia respeito à aposentadoria por tempo de serviço, porque com 42 anos o cidadão estava aposentado, apesar do limite máximo dessa aposentadoria ser R$ 856. Durante o período militar, cometeu-se um lapso e se decretou que se deveria considerar não só o tempo de contribuição, mas também o de filiação à Previdência. Isso criou dois grupos: um de pessoas que tinham contribuído durante cinco anos e outro de pessoas que tinham contribuído durante 30 anos. É por isso que a aposentadoria ficou tão baixa, R$ 856, uma vez que a previdência vivia num regime de caixa: entrou o dinheiro, era preciso distribuí-lo igualmente entre os que contribuíram por cinco e por 30 anos. Estes últimos foram injustiçados por essa regra, que não fez distinção entre a contribuição e o período de filiação do cidadão à Previdência, mesmo que sem nenhuma contribuição. Sobre o valor da aposentadoria proporcional, será estabelecido o equivalente a 70% do valor da aposentadoria, acrescido de 5% por ano de contribuição. Na realidade, há uma indisposição enorme da reforma em relação às aposentadorias proporcionais ao tempo de serviço, que foram muito dificultadas com as novas regras.

O regime de previdência privada também foi tratado, porque a emenda constitucional no 20 demarcou algumas características do sistema. Ao mudar a idade mínima de filiação ao regime da previdência de 14 para 16 anos, estabeleceu-se também uma proibição em relação ao menor. O que é lamentável, porque o Brasil tem uma larga tradição de trabalho infantil. Não faz muito tempo, e ainda hoje, a contratação do cidadão na área rural era por "quantos braços o senhor tem?" Braços significam filhos, e isso constitui uma força avaliada em cerca de 10% da mão-de-obra economicamente ativa. Acontece que, num irrealismo enorme, seguindo uma convenção já substituída por outra em grande parte, a legislação estabeleceu o limite de idade de 16 anos para qualquer tipo de trabalho, e a partir dos 18 para atividade insalubre, noturna e perigosa. Em junho de 1999, na conferência realizada pela Organização Internacional do Trabalho (OIT), aprovou-se uma nova convenção sobre o trabalho infantil, bastante realista, que não toca no limite de idade. Porque não basta estabelecermos esse limite na lei, se o adolescente não dispõe de um sistema de educação profissional e acaba se tornando um problema social.

Na discussão da OIT, ficou muito claro que não adiantava ficarmos presos a um combate indiscriminado do trabalho infantil, porque há muitas atividades que não são prejudiciais aos menores, além de auxiliarem em muito no ingresso familiar. Um dos exemplos que me ocorre é o do menor que trabalha em supermercados, ajudando as senhoras a colocar pacotes, que não são pesados, no carrinho. Às vezes o menor tira durante o trabalho de seis ou sete horas mais do que o próprio pai. Penso que a postura atual dos órgãos de proteção ao trabalho visa atacar aquelas hipóteses cruéis, porque investir contra todo e qualquer tipo de trabalho do menor de 16 anos é absolutamente incongruente e lamentável.

O Congresso Nacional também aprovou o projeto de lei 1.527, sobre a contribuição previdenciária do setor privado, que instituiu o fator previdenciário de cálculo atuarial para o benefício de aposentadorias, considerando a expectativa de vida do aposentado. O objetivo é desestimular as aposentadorias precoces e criar atrativos para a incorporação dos trabalhadores que atuam na informalidade. Mas eu na verdade queria me referir ao fato de o sistema de previdência em geral ter pulverizado entre 22 benefícios e serviços os parcos recursos baseados em grande parte no salário mínimo.

O projeto votado no dia 6 de outubro de 1999 dispõe sobre a contribuição previdenciária do contribuinte individual. O cálculo do benefício se estabelece de acordo com a lei 8.212, de custeio da previdência social, que também racionalizou alguns serviços, alterou um pouco a estrutura, mas não atacou o problema principal do sistema. Da análise desse projeto se observa que ele muda o cálculo do benefício da previdência para os trabalhadores da iniciativa privada e fixa em cinco anos o período de transição para a aplicação do fator previdenciário. Mulheres e professores do ensino fundamental e do médio ganham um bônus de cinco anos, isto é, uma compensação das perdas resultantes do novo cálculo. Esse bônus não integra totalmente o benefício das mulheres, porque, em relação aos homens, elas terão uma diferença de tratamento de duvidosa legalidade. Para dar um exemplo, uma mulher que começa a trabalhar aos 15 anos tem direito à aposentadoria integral aos 30 anos de contribuição e 45 de idade, com cinco anos de bônus no sistema atual. Se imaginarmos uma média salarial de R$ 1 mil, o benefício subirá de R$ 495 para R$ 584,30, o que é uma elevação percentualmente até razoável, porque se trata de valores baixos. Já o homem, com 35 anos de contribuição e 50 de idade, receberá R$ 702. Nos casos de aposentadoria por idade, os segurados poderão optar pela aplicação ou não do benefício. A redução do período de carência para o salário-maternidade das seguradas autônomas e empresárias passou de 12 para dez meses. Para as seguradas empregadas com carteira assinada não há evidentemente que se falar na carência. Isso só acontece quando há incorporação do mercado informal.

Uma referência rápida ao cálculo do fator previdenciário: é preciso levar em conta a idade, o tempo de contribuição e a expectativa de sobrevida após a aposentadoria. Com isso, quem se aposenta mais tarde tem um ganho maior. Nesse sentido, trata-se de coibir a aposentadoria proporcional. Esse fator previdenciário vai caindo gradualmente durante o período de transição, até desaparecer, e funciona como um redutor, que dificulta a aposentadoria diante da expectativa de vida, que ainda não foi definida na lei. Para determinar o benefício, temos de usar uma tabela para o cálculo da média do salário de contribuição, com base na idade e no tempo de contribuição. Essa é uma regra absoluta, tem de haver contribuição, e, se esta não incidiu sobre hora extra, o cidadão fica privado desse valor.

IVES GANDRA – O senhor considera que a aplicação do fator poderia implicar alguma inconstitucionalidade, tendo em vista que já há um regime com determinados benefícios assegurados e que aqueles que vão se aposentar precocemente podem vir, com o novo regime, a receber menos?

CÁSSIO DE BARROS – Essa discussão é a do direito adquirido daqueles que já estão no regime com as regras traçadas.

IVES GANDRA – Direito adquirido ou uma expectativa de direito.

CÁSSIO DE BARROS – Exatamente. Há uma decisão antiga do Supremo Tribunal Federal de que se pode falar em direito adquirido quando a pessoa já satisfez todos os requisitos estabelecidos na lei, mas não os requereu. Não importa que não tenha requerido, desde que, um dia antes da publicação da emenda constitucional, o cidadão já tenha satisfeito todos os requisitos para ter sua aposentadoria no regime anterior. No meu entender, não existe direito adquirido do cidadão que entra agora ou que já estava no sistema há dez anos ou mais, desde que não tenha satisfeito todos os requisitos para requerer o benefício.

IVES GANDRA – A minha posição é muito semelhante à do professor Cássio Mesquita de Barros, porque entendo que a expectativa de direito não representa o direito adquirido, assim como aconteceu na decisão do Supremo quando se reduziu o teto de 20 para dez salários mínimos para o regime geral de previdência.

Na minha tese, o que pretendo é uma conciliação entre a decisão do Supremo e o texto constitucional. O que quero dizer é que o Supremo tem razão quanto ao fato de que o artigo 40, parágrafo 12, naquilo que se pretendeu para corrigir a previdência, vinculou o regime geral até o seu limite. Ou seja, até aquele limite não pode haver redução da contribuição. Como não pode haver no regime geral, não pode haver no especial. Mas não se pode identificar o que ultrapassa o regime geral como algo vinculado a ele, já que existe esse teto. Em minha opinião, não há direito adquirido de quem faz as leis, que podem ser confiscatórias. A interpretação correta dentro dessa linha é que, toda vez que a sociedade tem de sustentar os detentores do poder, e não o poder se auto-sustentar, estamos em função não de direitos mas de privilégios. Por isso me parece que é possível a conciliação no campo do direito: regime idêntico até o limite, a partir daí é regime especial e precisa ter tratamento especial.

AMÉRICO LACOMBE – Quero fazer apenas algumas observações, abrindo um parêntese para dizer que não conheço todos os sistemas de funcionalismo público do Brasil, mas é preciso que fique claro que o funcionário público federal não recolhe menos do que o empregado privado, mas mais, sobre o total, e por isso se aposenta com vencimentos integrais. Acontece que muitas vezes ele presta concurso depois de uma certa idade, já tendo trabalhado na empresa privada por um período em que não recolheu sua contribuição. Mas isso pode ser resolvido por lei ordinária, que obrigue a contar esse tempo de serviço proporcionalmente.

Porém, o que me preocupa é que o problema da previdência é insolúvel. E não só no Brasil, mas no mundo inteiro. Com o aumento da expectativa de vida, aliado ao controle de natalidade, haverá cada vez mais aposentados do que gente produtiva trabalhando.

IVES GANDRA – Há um agravante no Brasil, do ponto de vista econômico. Países como a França e a Espanha, por exemplo, estão à beira do colapso porque, dentro de dois ou três anos, a poupança que fizeram já não dará para suportar o nível do custo da aposentadoria. No Brasil, ocorre que esses recursos não existem mais, desapareceram. A dívida atuarial brasileira é o dobro da dívida interna, que está em torno de R$ 500 bilhões. A atuarial, Fundo de Garantia, aposentadoria, aquele dinheiro com que todos nós contribuímos e que já foi utilizado pelo governo sem formação de poupança, é de R$ 1 trilhão. Se somarmos R$ 1 trilhão aos R$ 500 bilhões da dívida interna e aos R$ 400 bilhões da externa, teremos uma dívida de aproximadamente R$ 2 trilhões, contra um PIB de R$ 900 bilhões. Ou seja, as dívidas atuarial, interna e externa do Brasil correspondem hoje ao dobro do PIB brasileiro. Se isso fosse apresentado em manchetes de jornais, haveria pânico generalizado e ninguém mais teria condições ou garantia para aplicar recursos.

Mas há outro dado econômico chocante: 15 milhões de aposentados do setor privado geram um déficit anual na Previdência de R$ 2 bilhões, enquanto cerca de 1 milhão de aposentados do setor público geram um déficit de R$ 20 bilhões por ano. Isso realmente preocupa. Se não começarmos a pensar em fazer com que o direito se acomode à realidade, e não a realidade àquilo que está formalmente no direito, estaremos correndo riscos de conseqüências imprevisíveis.

GASTÃO ALVES DE TOLEDO – De fato, a previdência social é o maior fator de desequilíbrio das finanças públicas do país. A meu ver, a emenda no 20 veio tentar minimizar esse problema pela introdução da possibilidade de criação de previdência complementar no serviço público. Existem três projetos de lei complementar em andamento no Congresso Nacional: no 8, no 9 e no 10. O projeto de lei no 8 trata da instituição de previdência complementar para os servidores públicos. O no 9 diz respeito à mesma previdência complementar e à relação entre os órgãos da administração e os institutos que serão criados para essa previdência. E o no 10 visa revogar a atual lei de previdência complementar, de 1977, que de alguma forma já se acha ultrapassada. Os artigos 201 e 40 da Constituição Federal, que se referem ao regime estatutário e ao regime geral, dizem que deverá sempre ser preservado o equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência. Ora, isso está escrito em dois artigos diferentes e significa que a Previdência tem de se adaptar de alguma forma a cálculos atuariais que permitam, seja com um desconto maior ou menor, que ao final o benefício seja compatível com aquilo que o segurado pagou. A meu ver, a vedação das contribuições por parte dos atuais funcionários públicos e dos aposentados veio infringir esse princípio que está na Constituição, ou seja, não se preocupou com o equilíbrio atuarial e financeiro daqueles que vão continuar a receber e daqueles que futuramente receberão, se não forem descontados atualmente. Se analisarmos o que diz o artigo 195, no 2, mais o que diz o artigo 201, mais o caput do artigo 202, que cria a previdência complementar, mais o artigo 40, parágrafo 14, que também diz respeito à previdência complementar e à possibilidade de instituição desses fundos para os funcionários públicos, vamos ver que o que faltou ao Supremo foi a aplicação pura e simples do princípio da isonomia, o qual requer que se tratem desigualmente os desiguais. E é óbvio que os sistemas são desiguais. Em outras palavras, todos os princípios da Constituição podem ser interpretados de forma diversa em determinada circunstância, exceto o da isonomia.

MARCO AURÉLIO GRECO – Quero me fixar apenas naquele raciocínio de tentar compatibilizar o teto de R$ 1,2 mil como piso não tributável. Confesso que fiquei muito impressionado com um argumento, o qual teria sido um dos fundamentos da decisão do Supremo, de que, se existe uma imunidade constitucional no artigo 195, no 2, e se isso faz parte do regime geral da previdência, aplicar-se-ia a mesma imunidade ao regime público, em função do parágrafo 12 do artigo 40. Devo dizer que não teria conclusão diferente da do Supremo se examinasse apenas os artigos 40, no 12, 195, no 2, e 201. Então fiquei procurando no texto da Constituição onde está esse teto. E ele não está formalmente no texto da Constituição, nem na parte permanente nem na provisória. Esse teto encontra-se no artigo 14 da emenda constitucional no 20, ou seja, está formalmente fora do corpo da Constituição, embora seja uma norma de nível constitucional. Então entendi por que se alterou o artigo 195, no 2. Foi para dar essa imunidade exatamente por causa do teto. Já que se põe o teto, dá-se a imunidade.

Gostaria de lembrar a jurisprudência pacífica do Supremo em sede de Adin, de que quando se julga a inconstitucionalidade de uma lei não se pode apreciar um dispositivo isolado, mas é necessário analisar o sistema completo do qual aquele dispositivo faz parte. Talvez fosse o caso de suscitar o inverso, ou seja, se o objeto sobre o qual versa o juízo de inconstitucionalidade tem de ser examinado no seu conjunto, o parâmetro da inconstitucionalidade também tem de ser o conjunto constitucional, portanto não apenas os artigos 40, no 12, e 195, no 2, mas também o artigo 14, que tem dignidade constitucional, porque faz parte do texto de uma emenda constitucional, embora esteja formalmente fora do seu conjunto.

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