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Dificuldades no caminho da recuperação econômica

JOSÉ ROBERTO MENDONÇA DE BARROS

O economista José Roberto Mendonça de Barros, ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (1995-98), esteve presente no dia 15 de abril de 2004 no Conselho de Economia, Sociologia e Política da Federação do Comércio do Estado de São Paulo, onde proferiu uma palestra com o tema "A Retomada Econômica em 2004". Publicamos abaixo a íntegra da palestra. O debate que se seguiu pode ser lido na edição impressa da revista.

Em 2003, o novo governo surpreendeu positivamente pela continuidade de uma política macroeconômica consistente e cautelosa, que resultou na retomada de confiança por parte dos investidores. Do ponto de vista político, houve uma operação competente de ampliação e de manutenção da base aliada. Uma das surpresas foi ter se conseguido manter o controle e a coordenação política de um grupo tão heterogêneo de partidos, o que resultou em vitórias significativas na agenda legislativa, como a aprovação da reforma previdenciária. Houve um bom comportamento fiscal e, com uma política monetária dura, a inflação caiu. O setor externo é seguramente a melhor parte dessa economia, produzindo um saldo comercial magnífico e um superávit de porte em conta corrente, o que não acontecia há muito tempo. Mas, como tudo tem um custo, o desempenho do Produto Interno Bruto (PIB) foi muito modesto – menos de 0,2% – e ocorreu uma forte queda da renda real. Estimativas mostram que o consumo das famílias caiu mais de 3% no ano passado. Houve também acentuado declínio nos investimentos – 6,6% –, levando à taxa mais baixa dos últimos anos. No setor exportador, o agronegócio é o carro-chefe, mas, por seu tamanho relativo, não é suficientemente grande para garantir, como nos países asiáticos, um desempenho favorável do PIB.

Lembro também que no segundo semestre de 2003 houve um início de recuperação muito nítido na economia brasileira, em parte porque os juros foram reduzidos de forma significativa – a taxa do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) caiu 10% num espaço de poucos meses. E o mecanismo de dissídio coletivo começou a conter, nesse período, parte da erosão da renda do trabalhador. Como se sabe, esse mecanismo olha a inflação para trás. Assim, no segundo semestre do ano passado os cálculos eram de dois dígitos, resultando em reajustes nominais de salários também de dois dígitos, 13% em alguns casos, até o máximo, como foi o caso da Volkswagen, de 18%. Entretanto, do meio para o fim do segundo semestre a inflação já estava a uma taxa de 6,5% a 7%, e o reajuste nominal de 14% significou uma recuperação no salário real para esses trabalhadores. Isso não afeta a média, porque infelizmente só 40% dos que trabalham têm carteira assinada. Os outros estão na informalidade, ou são empregadores, vivem por conta própria, etc.

A partir dos últimos dois ou três meses de 2003 é nítido um aumento no otimismo da população, que aparece em todo tipo de pesquisa. Por exemplo, há uma clara melhora na confiança dos consumidores, da mesma forma como ocorre com os empresários. A percepção destes últimos era de que teremos de fato recuperação em 2004, tanto que houve uma retomada de gastos com bens de capital. Mas me parece que o maior resultado do trabalho do ministro Antonio Palocci foi conseguir essa coordenação de expectativas otimistas no fim do ano. Para quem conhecia um pouco a história de Palocci não foi tanta surpresa ver nele um cidadão conservador e cauteloso. Para mim, o melhor resultado obtido pela equipe que comanda a economia foi a geração desse otimismo, precondição para que os consumidores sintam-se confortáveis para gastar e os empresários para investir, que é o que faz a economia crescer. Isso é muito difícil e já ocorreu no passado, no chamado milagre brasileiro, e depois no início do Plano Real. As decisões de investimento ficam mais fáceis. Depois de muitos anos no conselho da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), não me lembro de ter visto gente tão entusiasmada com a recuperação da economia como em dezembro do ano passado.

Com isso, o consenso era de que o Brasil vai se recuperar, em parte até por um fator estatístico: como 2003 foi um ano fraco, pelo chamado efeito carry over basta a produção se manter no nível atingido em dezembro que a média de 2004 sobre 2003 será positiva. Mais do que isso: com as exportações crescendo muito, o saldo comercial aumenta, o fluxo de dólares fica mais tranqüilo e o cenário internacional torna-se positivo, isto é, sem nenhuma pressão sobre a moeda norte-americana, o que tem acontecido até agora. Com pressão menor e a política monetária do ano passado, a inflação convergiu rapidamente para 6%, posição que se mantém até hoje. Portanto, isso permitiria a continuação da redução das taxas de juros e melhora significativa na relação dívida/PIB. As únicas coisas que ficaram abertas a debate foram o tamanho do crescimento, a recuperação e a sustentabilidade.

Entretanto, o primeiro trimestre de 2004 foi cheio de surpresas, e são três os eventos que levaram o país a rever o otimismo: derrotas importantes na agenda microeconômica, a parada técnica na redução dos juros e obviamente o caso Waldomiro Diniz. Qual o impacto desses eventos nas expectativas de crescimento, na recuperação e na sustentabilidade?

Resumindo em grandes blocos, o que se complicou? Primeiro, desde a saída de Luiz Shymura da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), a percepção foi de um claro recuo na questão regulatória, seja no que diz respeito à lei das agências, seja em relação ao modelo elétrico, esse aparato legislativo que está em andamento. Houve uma derrota no que vinha acontecendo, que era a construção de um conjunto de leis de regulação, capacitar as agências de tal forma que a competição fosse estimulada nos respectivos segmentos e os investimentos privados fossem atraídos. A restrição orçamentária impede o governo de fazer o mesmo que no passado, ou seja, investimentos em infra-estrutura. Aprovou-se o contrato de gestão pelo qual, se as metas não forem atingidas, o governo não dá dinheiro para a agência. Esse é o tiro mais mortal que se pode dar na independência, pois ninguém é independente se não é livre financeiramente.

Da mesma forma se colocou na agenda microeconômica a problemática ligada a meio ambiente. A concessão de licenças ambientais virou tortura para o país e para qualquer investidor, um problema complicado.

A questão do desrespeito a contratos, com a ingente colaboração do governador do Paraná, traz insegurança jurídica, e ficamos hoje mais longe de receber investimento em infra-estrutura do que estávamos na virada do ano.

A parada na redução dos juros foi uma surpresa importante. O argumento do Banco Central (BC) foi baseado num equívoco de análise econômica. Quando o BC surpreendeu a todos com a ata de janeiro do Comitê de Política Monetária (Copom), muito enfática, a justificativa era a seguinte: a economia está numa recuperação extraordinária, o presidente do BC falou uma porção de vezes que estamos crescendo a 6%, e a demanda vai ficar muito aquecida; com isso é mais fácil repassar os aumentos de custos advindos do aço, do plástico, o que dá inflação e, portanto, temos de segurar a política monetária. Quem acompanha mais ou menos de perto sabe que não havia aquecimento de demanda desse tamanho. Ele só existia nos dados do BC. E isso foi comprovado mês após mês com a publicação dos dados efetivos. A parada na baixa dos juros foi uma ducha de água fria na expectativa dos consumidores e investidores, provocada por um equívoco de análise do banco.

Quanto à crise política, ela é óbvia, foi muito maior do que se imaginava, mas o que surpreende são os resultados, pela velocidade e pela intensidade. No fim do ano passado, com as perspectivas positivas para a recuperação econômica, havia também otimismo quanto à questão política. Isso mudou num período curto de três meses. A coordenação política desapareceu, programas de todos os tipos naufragaram, descobriu-se que o Fome Zero não existe mais, o Primeiro Emprego não funciona na prática, assim como todos os projetos diferenciados de crédito, assentamentos. Com isso surge a percepção de um governo com pouca coordenação, sem nenhum plano, com dificuldade de manter certa orientação, com um problema atávico de arbitrar entre visões diferentes, que vai conduzindo para diante coisas que não se somam, gerando paralisia gerencial, administrativa, e assim sucessivamente. É óbvio que o conjunto se enfraquece e o ambiente de negócios se turva. Poucas vezes se viu uma queda tão grande de suporte.

No caso da inflação, a discussão no fim do ano passado era a seguinte: há um aumento de preço na base das cadeias produtivas, vindo do crescimento de custos oriundo do preço das commodities, que subiram espantosamente. Isso se transforma em inflação ou é só mudança de preços relativos? Nossa tese sempre foi a de mudança de preços relativos, não inflação, pela simples razão de que a demanda está muito enfraquecida.

Então inflação este ano não vai ser o problema, trabalhamos com 6%. No que depender disso, a taxa Selic pode continuar a ser reduzida.

Segundo dados do Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos (Dieese), no ano passado a massa de rendimentos caiu em média 8%, um declínio muito forte. Esse é outro equívoco do BC. Uma queda desse tamanho não tem recuperação rápida a curto prazo. Até porque, quando se volta a crescer, como as empresas têm capacidade ociosa, a produtividade é bastante alta, e o efeito sobre emprego é muito baixo. É preciso três anos de crescimento para voltar ao ponto em que se estava anteriormente.

A produção industrial calculada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) revela uma forte recuperação no segundo semestre, mas parou desde dezembro do ano passado. Claramente não temos uma economia crescendo a 6%, é uma ingenuidade do BC trabalhar com esse dado. Ela se recuperou puxada essencialmente pelos setores de bens de capital e de consumo duráveis.

Hoje, a economia brasileira tem as seguintes características: em certos segmentos, como na cadeia automotiva, a capacidade ociosa ainda é muito grande. Naturalmente, enquanto não se ocupa essa capacidade, os investimentos pesados não acontecem. O que existe é um investimento, vamos chamar assim, de manutenção, porque os modelos de carro mudam de um ano para o outro, etc. Não há investimentos como o que fez a Ford na Bahia, a GM em Gravataí (RS) ou os que fizeram os franceses no Rio de Janeiro e no Paraná.

De outro lado, tivemos no ano passado uma porção de investimentos pequenos, para reduzir gargalos espalhados pelo setor industrial. Isso porque, em 2002, por causa da eleição e das dúvidas em relação ao novo governo, o investimento parou. Por exemplo, conheço uma petroquímica que está investindo US$ 17 milhões em projetos de desengargalamento. Para eles esse valor não é nada, é muito pequeno. Só que com isso produz 150 mil toneladas a mais de três tipos de produtos diferentes, ou seja, uma produtividade com retorno fantástico.

E temos aqueles três setores estrategicamente bem colocados que já vêm investindo pesado, e respondem pela maior parte daquela demanda de recursos. São os de agribusiness, minérios e metais, petróleo e gás. Aí é investimento mesmo: laminador novo, fábrica nova, plataformas. Isso mexe com bens de capital.

E temos um grande buraco que é a infra-estrutura. É onde mora o perigo. Se dependesse só do resto, podíamos passar mais dois, três, quatro anos crescendo 3,5% sem problemas. Mas na infra-estrutura temos gargalos claros no setor de transporte terrestre, nos portos. Vejam o que disse José Luiz Glaser, diretor da Cargill: "Graças a Deus, quebrou a safra de soja em 8,5 milhões de toneladas, e assim não houve colapso no sistema de transportes". E há restrição potencial na área de energia. Os especialistas dizem que, se não for destravado o investimento, mesmo crescendo pouco, a partir de 2007 estaremos nas mãos de São Pedro.

Com relação a 2004, nossa estimativa, desde o ano passado, é de uma recuperação moderada no crescimento do PIB – 3% –, por várias razões. A taxa de juros vai cair lentamente e o cenário internacional aos poucos vai ficar menos favorável para nós. A recuperação dos investimentos será lenta e a política fiscal restritiva em vários sentidos. Mas o mais importante é que a carga tributária não pára de subir e isso está se transformando em uma restrição de fato. Daí imaginarmos uma recuperação relativamente suave, de 4,5% na massa de rendimentos, o que é mais ou menos a metade do que se perdeu em 2003.

O grande problema está na carga tributária. Em 2003 ela foi modestamente menor que em 2002, por conta do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que caiu 12% em termos reais. Mas, em compensação, este ano a carga tributária aumenta 1,5% em relação ao PIB. Isso é o que já está decidido, não é coisa que pode acontecer. Ou seja, a nova lei do Imposto sobre Serviços (ISS), que colocou 2% desse imposto como limite mínimo e incorporou mais de 200 atividades na base; a alta da alíquota de contribuição ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins); a não correção da tabela do Imposto de Renda da pessoa física; a contribuição dos inativos, que vai começar em algum momento deste ano. Isso está levando também a uma restrição à retomada do crescimento do mercado interno.

A origem do problema está no que Raul Velloso publicou em "O Estado de S. Paulo". Quando ocorreram, no início do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, as crises externas depois da mudança cambial, a estratégia de resposta foi aumentar o superávit primário para garantir que a dívida não explodisse, mas sem conseguir controlar a despesa. Para manter o superávit primário maior, temos de tributar mais. E isso continuou no ano passado. A articulação para manter o endividamento mais ou menos sob controle e deixar os mercados tranqüilos só pode ser feita à custa de doses cavalares e cada vez mais crescentes de tributação, porque a despesa pública não é contida. Se isso era verdade no governo anterior, é muito mais no atual e o será neste ano, quando estamos discutindo ajustes relativamente salgados para o funcionalismo público, criando cargos novos, uma série de coisas que resultam em aumento de despesas. É por isso também que a recuperação da atividade será mais lenta.

O que mudou no mercado? Aqueles que acompanham a pesquisa semanal do BC, chamada Focus, que atualiza toda semana a estimativa de 120 instituições, viram que após o fim do ano, período bem otimista, a média dessas previsões chegou a 3,8% de crescimento do PIB. Muitos, como o JP Morgan, por exemplo, estavam trabalhando com 4,5% a 5%. O que houve agora foi um estreitamento para alguma coisa entre 3% e 3,5%. Dificilmente será mais do que isso, alguns até já estão trabalhando abaixo de 3%. Não mudamos nossa estimativa, que é de recuperação, mas não tão forte assim.

Neste ano o que vem da economia mundial será positivo para nós, porque o crescimento lá fora é muito forte, puxado pelos Estados Unidos e pela China. O Japão está conseguindo sair do buraco finalmente. Austrália e Nova Zelândia se desenvolvem bastante, a Inglaterra está muito bem, embora a Europa continental seja o lagarto que está retardando esse movimento. Aumentando o comércio internacional, podemos vender mais, que é a melhor perspectiva que temos.

A política monetária vai mudar, mas por enquanto tem sido expansionista. Alan Greenspan tem um programa que se chama Dinheiro para Todos. A 1% de juros, há recursos para todo mundo, razão pela qual a expansão é grande. O dólar vai se valorizar, embora venha acontecendo o contrário. E é espantoso o crescimento das commodities. Isso em média nos dará um bom suporte neste ano. Entretanto, a volatilidade da economia mundial vai aumentar, primeiro por conta do petróleo. A China não tem petróleo, e o fato de ela crescer significa importação adicional de óleo. Projeções para 15 anos mostram que, se continuar o ritmo atual, os chineses vão importar mais de 20 milhões de barris por dia (hoje são 6 milhões). Esse número é quase três vezes a produção da Arábia Saudita, ou seja, é um fator desequilibrador.

Nos Estados Unidos há dois desequilíbrios. Um se refere à gasolina, produzida de acordo com exigências de controle de poluição, em refinarias especiais. Não há como aumentar a produção. Resultado: o galão é vendido a US$ 2 em média nos Estados Unidos, o que é uma monstruosidade. E alguns tipos de gasolina mais sofisticados já estão batendo US$ 3 na Califórnia. O gás natural nos Estados Unidos custa US$ 7 por um milhão de BTU. Só para comparar, o da Bolívia chega ao Brasil a US$ 3 e pouco. Esse preço inviabiliza a petroquímica e outros setores. Com a Venezuela à beira de uma guerra civil e o Iraque transformado em estância turística muito pouco atrativa, o petróleo gera volatilidade e pressão de custos.

Outro fator é a expectativa de mudança na política monetária norte-americana, porque a inflação vai chegar. Temos de prestar atenção no seguinte: dois anos de política muito expansionista do FED (Federal Reserve, o banco central norte-americano) deixaram os administradores de recursos de todo o mundo vendidos em dólar e comprados em qualquer coisa que se mova diante do dólar. Esses ativos podem ser as bolsas de países emergentes, moedas de diversos tipos, commodities certamente. Quando se imagina que a taxa de juros norte-americana vai voltar a subir e, portanto, o dólar vai se valorizar, quem estiver vendido em dólar vai tentar mudar sua posição e a porta será pequena para todo mundo. As oscilações serão enormes – todos os papéis, inclusive os nossos, se ajustam, o risco sobe, fica mais difícil tomar dinheiro lá fora.

Vejam o que aconteceu com os saldos comerciais nos maiores setores nos últimos três anos. Na indústria de material de transporte subiu 50% em dois anos. O complexo de minérios, metalurgia e siderurgia passou de US$ 7 bilhões para US$ 10 bilhões. E o agronegócio, um espanto, simplesmente dobrou. Temos, então, do lado financeiro, saldos comerciais de US$ 24 bilhões a US$ 27 bilhões, projetados para este ano, que implicam um superávit de conta corrente e uma oferta de dólares que estabiliza a taxa do câmbio. Assim, não vejo problema de pressão sobre o dólar.

Mais importante do que isso é o que acontece no mundo real. Estamos assistindo, nos últimos três anos, a uma certa clivagem nas empresas brasileiras. Aquela que exporta direta ou indiretamente está no nível de razoavelmente bem a muito bem. A que depende só do mercado interno está no de razoavelmente razoável a razoavelmente muito mal. Ou seja, o mercado interno não anda e a exportação vai muito bem. Em particular, essa clivagem está se reforçando pela questão tributária, pois a única forma de pagar pouco imposto no Brasil, dentro da lei, é exportar. No mercado interno, ou se trabalha fora da lei ou se paga uma montanha de impostos. Essa percepção já se generalizou, e com isso todas as empresas brasileiras estão procurando exportar. É o que está empurrando os negócios. Isso é uma revolução e o eixo em torno do qual vamos sair da dificuldade de retomar o crescimento. Há poucos anos a exportação sobre o PIB era cerca de 8%. Este ano vai fechar em torno de 15%. Ainda não é a Holanda, nem a Bélgica, nem um país asiático, mas já é razoável.

Em resumo, estamos num processo em que já foi feita uma revisão do otimismo muito forte do início do ano. De um cenário muito positivo, vamos para um de recuperação que não é desprezível em relação aos últimos anos. Mas a evolução é desigual entre os segmentos, o mercado interno vai crescer mais lentamente e o investimento, aquele que precisamos para dar um salto, terá recuperação muito modesta. Não é nenhum desastre, mas ainda coloca dúvidas sobre a sustentabilidade do crescimento.

Observe-se que a fragilização política do governo ocorreu muito cedo e muito rápido. Isso leva muita gente, aqui e lá fora, a perguntar se a política não vai mudar, emergindo algum populismo com fins eleitorais. Creio que este ano isso não vai acontecer. O risco de uma mudança pode ocorrer em 2005, dependendo do resultado da eleição. Mas, se não há alteração na política econômica, tampouco há solução para essas orientações opostas dentro do próprio governo.