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Estados e municípios disputam direitos da extração de óleo e gás

FRANCISCO LUIZ NOEL

Que o petróleo é nosso, não há quem discuta, mais de meio século após a campanha nacionalista que levou à criação da Petrobras, em 1953. Mas e os royalties e as participações nos lucros gerados pelo ouro negro – devem ficar com quem? A partilha dessa riqueza aquece uma disputa que movimenta o governo federal, estados e centenas de municípios, com ecos no Congresso Nacional. O calor da controvérsia aumenta a cada anúncio de um novo megacampo na bacia de Santos. Não é para menos: em 2008, sem produzir ainda uma gota desse petróleo, o país vai gerar mais de R$ 23 bilhões de royalties e participações.

As recentes descobertas no mar, abaixo de uma camada de sal com 2 mil metros de espessura, têm tudo para incluir o Brasil no restrito clube dos exportadores de petróleo. Só o campo de Tupi, anunciado no ano passado, guarda em torno de 8 bilhões de barris – mais da metade dos atuais 15 bilhões das reservas provadas da Petrobras. Computados outros achados, pródigos em petróleo leve e mais valorizado, pode passar de 50 bilhões de barris o volume de óleo do pré-sal, que se espraia por uma faixa de 800 quilômetros, com 200 quilômetros de largura, do litoral capixaba ao catarinense, incluindo também as bacias de Campos e Espírito Santo.

Num cenário moderado, a produção de 25 bilhões de barris renderia U$ 3,5 trilhões nas próximas décadas, com o barril a US$ 140. Os royalties e participações especiais, pagos em campos de alta produtividade, superariam US$ 700 bilhões (R$ 1,2 trilhão). Vozes como a do presidente da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado, Aloizio Mercadante (PT-SP), pregam a conversão desse montante em infra-estrutura e iniciativas sociais. "A experiência internacional mostra que o Brasil precisa criar um fundo soberano com recursos do petróleo, aplicá-los e, com os resultados, investir em educação, saúde, ciência, tecnologia e talvez em aposentadorias e pensões", afirma ele.

O exemplo vem da Noruega, dona de um pecúlio de US$ 400 bilhões. "O país soube pôr recursos num fundo, aplicar em ativos internacionais e investir em compromissos de longo prazo", elogia Mercadante. "Não podemos repetir a Holanda, transformando riqueza em importações, nem a Arábia Saudita e a Venezuela, onde o petróleo não reduziu a desigualdade." Sonhando ver o dinheiro aplicado na melhora dos indicadores sociais, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva criou comissão que estuda o aumento das participações governamentais pela produção petrolífera ou a criação de uma empresa 100% estatal, pois parte da Petrobras pertence a investidores estrangeiros.

A localização das reservas do pré-sal atiça a polêmica sobre as regras atuais de distribuição dos royalties e participações. Pela geografia da lei em vigor, Tupi e outros campos defronte do litoral paulista estão em águas do estado do Rio de Janeiro, que, se nada mudar, ficará com esses recursos quando começar a produção. Em 2007, dos R$ 7,5 bilhões de royalties pagos no país, R$ 3,3 bilhões (45%) ficaram no estado, responsável por 85% do petróleo brasileiro. O governo estadual recebeu R$ 1,6 bilhão, dos R$ 2,3 bilhões destinados às unidades da federação, e as prefeituras fluminenses amealharam R$ 1,7 bilhão, dos R$ 2,6 bilhões partilhados por municípios de todo o país. Os R$ 2,6 bilhões restantes ficaram com o governo federal.

Tão importantes quanto os royalties são as participações especiais, que variam de 10% a 40% da rentabilidade dos campos de alta produção, como os da plataforma continental, sob o Atlântico. Do total de R$ 7,2 bilhões pagos em participações em 2007, o governo federal ganhou R$ 3,6 bilhões e os estados, R$ 2,9 bilhões. No rateio entre eles, R$ 2,8 bilhões ficaram com o governo do Rio de Janeiro. Dos R$ 718 milhões distribuídos a municípios brasileiros, R$ 700 milhões foram para os fluminenses. No saldo final, dos R$ 14,7 bilhões de royalties e participações governamentais, R$ 6,8 bilhões entraram nos cofres do governo e das prefeituras do estado que mais produz petróleo no país.

Compensação paga pelo uso de um direito a seu detentor legal, os royalties têm origem nos primórdios da mineração na Inglaterra, onde eram pagos ao rei por conta da exploração feita no subsolo do reino. No caso dos energéticos fósseis produzidos no Brasil, os direitos indenizados referem-se a bens naturais não-renováveis pertencentes à União, que repassa parte da receita a estados e municípios. Até os anos 1970, quando o Brasil importava grande parte dos derivados de petróleo que consumia, os royalties eram irrisórios e relegados a plano secundário, passando ao largo de controvérsias. Eles só ganharam importância depois que a Petrobras deslanchou a produção na bacia de Campos, iniciada em 1976.

A primeira lei brasileira sobre petróleo, que criou a companhia e o monopólio estatal no setor no início dos anos 1950, previa royalties de 5% sobre a produção terrestre, pagos a estados e territórios. Os municípios só entraram no rateio em 1957, quando ganharam direito a um quinto dos 5%. Em 1969, um decreto-lei estendeu os royalties à atividade petrolífera no mar, mas tirou os 5% de estados, territórios e municípios para entregá-los ao Ministério das Minas e Energia e ao então Ministério da Educação e Cultura. Com a crise do petróleo de 1973, o Conselho Nacional de Petróleo assumiu o controle total dos royalties, para o custeio de estoques de combustível.

Estados, territórios e municípios só voltaram a ver a cor do dinheiro em 1985. Em terra, a regra voltou a ser a mesma de 1957. No mar, a bolada representada pelos 5% da crescente produção da bacia de Campos passou a ter a seguinte distribuição: 1,5% para os municípios produtores e 1,5% para os respectivos estados ou territórios, 1% para o Ministério da Marinha e 1% para um fundo especial a ser distribuído às unidades da federação e prefeituras. A lei 7.990, de 1989, determinou que o percentual desse fundo fosse reduzido à metade, sendo o restante destinado aos municípios onde se localizem instalações marítimas ou terrestres de embarque e desembarque. Em 1997, a Lei do Petróleo, que pôs fim ao monopólio estatal, elevou o percentual dos royalties para até 10%. A parcela dessa alíquota até 5% mantém a distribuição anterior. O que exceder esses 5% vai para os mesmos beneficiários, com a inclusão do Ministério da Ciência e Tecnologia. Os mais de 70 campos petrolíferos no mar brasileiro, que geraram R$ 761,7 milhões de royalties em maio, de acordo com números da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), estão enquadrados nessa situação.

A Lei do Petróleo inovou ao criar as participações especiais, pagas trimestralmente, nos casos de campos com grande vazão e lucratividade. No primeiro trimestre deste ano, essas participações somaram R$ 4,6 bilhões. Do total, R$ 2,3 bilhões ficaram com a União, nos ministérios das Minas e Energia e do Meio Ambiente. Outros R$ 1,8 bilhão foram para os estados, tendo à frente o Rio de Janeiro, que ficou com R$ 1,79 bilhão. Os restantes R$ 464 milhões foram distribuídos a 23 municípios. No primeiro trimestre, quando as prefeituras ratearam R$ 248 milhões, a de Campos dos Goytacazes (norte fluminense) recebeu R$ 130,6 milhões. Na lanterninha, o pequeno General Maynard (SE) ganhou R$ 2,3 milhões.

Os fluminenses têm motivos de sobra para não ver com bons olhos a movimentação crescente em favor da revisão das regras de rateio dos royalties e participações. "Somos contrários a mudanças na legislação atual. Royalties não são privilégio, mas, sim, compensação pela exploração de recursos que não são perenes e pelos danos ambientais, sociais e urbanos que a indústria do petróleo traz", afirma o secretário de Desenvolvimento Econômico, Energia, Indústria e Serviços do Rio de Janeiro, Júlio Bueno. "O que deve ser feito é aumentar as participações especiais, que incidem sobre a rentabilidade das empresas. A indústria do petróleo é favorável a essa medida, praticada em outros países."

Para o governo estadual, o debate sobre um novo marco regulatório para o petróleo deve estar vinculado ao das regras do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) – tema da reforma tributária, no Congresso. Ao contrário dos outros produtos, que têm o imposto cobrado no local de produção, o petróleo gera ICMS nos estados que o consomem, de acordo com a Constituição de 1988, que sacramentou a idéia defendida por constituintes, como o então senador José Serra, hoje governador de São Paulo. Os fluminenses reclamam que a medida enfraquece a receita do ICMS, ao passo que a produção da bacia de Campos aumentou. Por ano, segundo as contas do secretário Júlio Bueno, o estado deixa de arrecadar R$ 6 bilhões.

O ponto de partida para a divisão dos royalties e participações originados da produção de petróleo e gás é a projeção dos limites estaduais sobre o mar brasileiro. Responsável pela delimitação, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) toma por base a lei 7.525 e o decreto 93.189, de 1986. Oceano adentro, seguindo as regras legais, o instituto traça retas em ângulo de 90 graus com a linha da costa, nos pontos de divisa entre os estados e os municípios. Essas linhas imaginárias e as coordenadas geodésicas dos poços em produção, fornecidas pela ANP, permitem ao IBGE estabelecer a abrangência das várias áreas geoeconômicas de atividade petrolífera.

No mapeamento, atualizado a cada semestre, os municípios de uma área geoeconômica estão divididos em três zonas. A principal é composta por aqueles que são confrontantes com os campos de petróleo e gás natural e pelos que abrigam instalações de apoio às operações. Na zona de produção secundária, estão os municípios cortados por oleodutos ou gasodutos. A zona limítrofe à principal é o terceiro tipo de classificação dos municípios, formada pelos que são contíguos aos confrontantes, assim como pelos que sofrem impacto socioeconômico da indústria de petróleo e gás.

Régua e esquadro não garantem, porém, satisfação a todos. Se a linha costeira de um estado ou município for côncava de ponta a ponta, as retas vão se fechar num reduzido triângulo sobre o mar, fazendo encolher a cota de royalties e participações especiais. O Paraná é um exemplo, assim como São Paulo, preterido pelo critério geodésico em benefício do Rio de Janeiro, com um litoral avantajadamente convexo. Entre os municípios, uma distorção está no norte fluminense. São Francisco de Itabapoana, com costa em forma de meia-lua, recebe uma bagatela dos royalties da bacia de Campos, embora tenha litoral maior do que o superconvexo vizinho Campos dos Goytacazes.

Os estados desfavorecidos têm desaguado o inconformismo em duas torrentes no Congresso, onde tramitam mais de 30 projetos sobre o tema. Uma vertente reúne as propostas que alteram as regras de projeção marítima; a outra, as que aumentam as alíquotas dos royalties e das participações, propondo mudanças na distribuição. No primeiro caso estão projetos como o do deputado federal Gustavo Fruet (PSDB-PR), que demarca faixas paralelas no mar, horizontais, de tamanho proporcional à costa de cada estado. Nesse caso, os royalties da bacia de Santos ficariam em São Paulo, mas os estados nordestinos voltados para o norte sairiam perdendo. Por trás do projeto está a disputa judicial iniciada em 1991 entre Paraná e Santa Catarina pelo campo de Caravelas, ao sul da bacia de Santos.

Outra proposta tem origem no Espírito Santo, grande produtor de gás natural. Apresentada pelo ex-deputado federal Feu Rosa (PP-ES), a proposição delimita a área marítima de cada estado tendo como referência um ponto imaginário sobre o continente, fixado pelo encontro de duas linhas sobre o mapa do Brasil – uma, partindo do limite com a Guiana, e a outra, da divisa com o Uruguai. Esse ponto seria o vértice de um leque de linhas radiais que passariam sobre as divisas estaduais no litoral e projetariam mar adentro o domínio de cada estado. A adoção do sistema de radiais vem ganhando adesões, depois de freqüentar os debates da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal, no primeiro semestre.

O modelo do fundo soberano para custeio de melhoras da infra-estrutura e das condições sociais ainda não está no papel, mas promete ser a versão mais bem acabada da outra vertente de propostas. A idéia, que ganha contornos no Congresso e no governo, não excluiria o quinhão dos estados e municípios, segundo Aloizio Mercadante. "O que não podemos é aprofundar as desigualdades e virarmos uma Arábia Saudita tupiniquim, cheia de xeques em municípios privilegiados, à base de critérios que não se justificam tecnicamente", afirma ele. Do total de royalties pagos aos municípios, mais de 60% ficam com nove prefeituras fluminenses. "Campos recebe R$ 1 bilhão por ano, sem que haja qualquer controle desses gastos", adverte o senador.

Exemplo extremo de desperdício de royalties está no coração da Amazônia. Beneficiado com R$ 200 milhões nos últimos cinco anos, graças ao petróleo produzido pela Petrobras no campo de Urucu, o município de Coari (AM) vive um escândalo de corrupção que já resultou em mais de 30 prisões. Segundo a Polícia Federal, que apreendeu em maio uma mala com R$ 7 milhões em dinheiro num imóvel da prefeitura, mais de R$ 50 milhões teriam sido desviados em licitações superfaturadas e outras irregularidades. Os royalties respondem por um terço da arrecadação de Coari, que tem 65 mil habitantes e o segundo orçamento municipal do estado, atrás apenas de Manaus.

Estudo da Confederação Nacional dos Municípios (CNM) mostra que 45 prefeituras fluminenses dependem dos royalties por falta de estrutura para elevar o peso dos impostos municipais. Na média, por habitante, esses municípios recebem R$ 1.071,56 de royalties e arrecadam R$ 253 de impostos e taxas – R$ 100 abaixo da média estadual. Um dos maiores beneficiários dos royalties no país, por confrontar com a bacia de Campos, Quissamã recebe R$ 6.909,45 por morador e recolhe R$ 314,59 de tributos como Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre Serviços (ISS) e Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), além das taxas. No vizinho Macaé, que abriga a base de operações da Petrobras, a proporção é mais equilibrada – R$ 2.013,61 de royalties per capita e receita própria de R$ 1.092,86.

Os macaenses se vêem às voltas com um impacto socioeconômico sem precedentes na história do petróleo brasileiro. Em 1974, quando a Petrobras descobriu as primeiras reservas na bacia de Campos, o município tinha 50 mil moradores e economia baseada na agricultura e na pesca. Iniciada a produção, dois anos depois, a fama de eldorado atraiu pessoas de todos os pontos do país, que, sem habilitação e sem emprego, foram viver em áreas desprovidas de infra-estrutura urbana na periferia. Crescendo a taxas mais altas do que a média nacional, a população de Macaé saltou para 170 mil habitantes.

"Hoje, destinamos grande parte dos recursos à desfavelização da cidade, em projetos inclusivos de educação, saúde e qualificação profissional", afirma o prefeito Riverton Mussi. Para fazer frente ao déficit habitacional e desocupar áreas de risco, a prefeitura ergueu 2,5 mil casas populares, em parceria com a Caixa Econômica Federal. Desde 2005, foram abertas 220 salas de aula nas escolas municipais, que recebem 4 mil alunos novos por ano – na maioria, filhos de migrantes. A administração aplica anualmente R$ 50 milhões no Hospital Público Municipal, onde 40% dos pacientes procedem de cidades vizinhas. Outra conta pesada é a da manutenção de ruas, por onde passam 7 mil carretas por mês.

O crescimento não produziu, contudo, apenas problemas. A economia ganhou dinamismo, com milhares de pequenas e médias empresas atendendo às demandas surgidas com o petróleo, e a renda per capita está entre as dez maiores do país. "Ocupamos o quarto lugar do estado em geração de empregos com carteira assinada, e 26% dos empregados formais no município ganham mais de dez salários mínimos", orgulha-se o prefeito. A cidade tem o segundo maior parque hoteleiro do estado, com 3 mil leitos em cem hotéis e pousadas. O turismo de negócios está em franco crescimento e já responde por 10% do PIB local.

Os royalties e as participações representam quase metade do orçamento municipal, de R$ 875 milhões. Lembrando, porém, que a compensação só passou a chegar à prefeitura em 1985, uma década depois do começo da produção de petróleo, Mussi ressalva: "Esses recursos não têm sido suficientes para minimizar os impactos do crescimento, porque as demandas de Macaé são atípicas". O prefeito é contra qualquer mudança nas regras dos royalties: "Concordo que deve haver definição mais clara sobre a aplicação, mas não aceito que tirem de Macaé e do estado o que é nosso, para aplicar em cidades e estados que não sofrem as conseqüências da exploração. Uma coisa são os royalties, que são uma espécie de indenização; outra, os lucros do petróleo, que são do povo brasileiro".

Diante de casos como o de Macaé, o economista Adriano Pires, especialista no mercado de energia e diretor da consultoria Centro Brasileiro de Infra-Estrutura (CBIE), recomenda cautela a parlamentares e governantes na hora de decidir o futuro dos royalties e das participações. "Não se pode mudar a lei de uma hora para outra. Muitos estados e municípios que recebem esses recursos fizeram planejamentos e contam com eles. Se a lei tiver de mudar, é preciso, no mínimo, um período de transição", afirma, referindo-se ao quadro atual da produção de petróleo e gás. A fase transitória, observa ele, deve girar em torno de dez anos.

Para as reservas pré-sal, Pires defende um novo marco regulatório, em função dos grandes volumes de petróleo e da redução dos riscos de exploração. Em todo o mundo, ele destaca, menos imprevistos são sinônimo de mais impostos, a ponto de a Noruega taxar em até 78% o lucro das petrolíferas. "Se é verdade que no pré-sal o risco cai muito, o Brasil tem de aumentar o imposto, que são as participações especiais." O economista sente falta da sociedade nesse debate. "Antes de qualquer coisa, é preciso democratizar a informação. Poucos cidadãos sabem o que são royalties e qual o volume arrecadado", lamenta. "E, com certeza, sabem muito menos para onde vai o dinheiro", acrescenta.