Sesc SP

"Mudanças favorecem crescimento"

BERNARD APPY

Bernard Appy é economista formado pela Universidade de São Paulo (USP), com créditos de mestrado pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
De 1996 a 2002 foi professor da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) nas áreas de macroeconomia e economia brasileira.
A partir de janeiro de 2003, passou a ocupar cargos de direção no Ministério da Fazenda, inicialmente como secretário executivo, depois como secretário de Política Econômica e atualmente como secretário de Reformas Econômico-Fiscais.
Em sua vida acadêmica, Bernard Appy realizou pesquisas macroeconômicas, com destaque para assuntos relacionados a finanças e sistema financeiro. Dedicou-se também a estudos setoriais e de competitividade e prestou consultoria a empresas em análise de conjuntura e política econômica, além de planejamento estratégico.
Foi pesquisador do Instituto de Economia do Setor Público (Iesp), vinculado à Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap). Prestou assessoria econômica ao Partido dos Trabalhadores na Câmara dos Deputados e foi pesquisador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap).
Esta palestra de Bernard Appy, com o tema "Reforma tributária", foi proferida no Conselho de Economia, Sociologia e Política da Federação do Comércio, Sesc e Senac de São Paulo no dia 13 de novembro de 2008.

A questão mais importante para entender a reforma tributária é saber por que a estamos propondo. Não é um projeto que sai do nada, mas que herda muito das discussões realizadas sobre o tema desde o início dos anos 1990 no Brasil. Naturalmente este tem algumas diferenças em relação aos projetos anteriores. A principal é que prevê um prazo longo de transição, um modelo importante para viabilizar política e tecnicamente sua implantação.

Os problemas que temos no sistema tributário são mais ou menos conhecidos. Primeiro, ele é bastante complexo, principalmente no que diz respeito aos tributos indiretos. Hoje são seis tributos indiretos sobre bens e serviços e dois sobre o lucro das empresas, o Imposto de Renda das pessoas jurídicas e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido [CSLL]. Mas o principal problema, do ponto de vista da complexidade do sistema tributário, na verdade é o ICMS [Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços]. Esse imposto tem 27 legislações estaduais diferentes. Para uma empresa que opera com vários estados, a complexidade é monumental, porque cada unidade federativa tem uma legislação diferente. Isso exige que a empresa tenha uma estrutura muito grande somente para cumprir as obrigações tributárias.

No caso dos tributos federais o principal problema diz respeito à estrutura do PIS [Programa de Integração Social] e da Cofins [Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social]. Até 2002 eram tributos de natureza cumulativa, ou seja, incidiam sobre a receita das empresas de forma cumulativa, o que gerava muitas distorções. A partir de 2003 e 2004 foi feita uma mudança primeiro no PIS e depois na Cofins, que passou a ser dominantemente não-cumulativa, ou seja, funciona no sistema de débito e crédito, o que do ponto de vista da eficiência econômica é o ideal. Mas o fato é que o modelo adotado sobrepõe os sistemas cumulativo e não-cumulativo e essa sobreposição acabou criando um tributo que, embora melhor do que aquele que existia anteriormente, ainda está longe de ser o ideal, porque gera distorções e dúvidas. É o tributo que tem maior número de ações judiciais.

A sobreposição dos regimes cumulativo e não-cumulativo é em parte resultado da concepção original, mas é consequência também da forma como o tema tramitou no Congresso Nacional. A ideia era ter um tributo cumulativo com alíquota única, mas os que queriam alíquota mais baixa, principalmente o setor de serviços, foram ao Congresso fazer pressão. Só que a sobreposição de dois sistemas é bastante ruim para o funcionamento da economia. Um estudo do Banco Mundial diz que o Brasil é campeão mundial em termos de tempo despendido pelas empresas para cumprir suas obrigações tributárias acessórias. Segundo esse estudo, na média mundial uma empresa de porte intermediário gasta 260 horas-homem/ano para atender as obrigações tributárias. No Brasil essa mesma empresa gastaria 6,6 mil horas-homem/ano, e metade desse tempo em função do ICMS, claramente o maior problema tributário que temos hoje.

Além da complexidade, temos problemas no desenho dos tributos indiretos, que acabam levando a um funcionamento ineficiente da economia. Primeiro, ainda há um resquício relevante de cumulatividade no sistema tributário. Tributo indireto cumulativo é aquele cuja incidência ao longo da cadeia produtiva não é claramente conhecida. Assim não se consegue, por exemplo, desonerar completamente as exportações e os investimentos. Em cada etapa de produção se paga o tributo, sem compensar o que foi pago nas etapas anteriores. Até 2002 tínhamos um tributo que incidia sobre os bens de capital cumulativamente e não existia nenhuma compensação para o adquirente daquela máquina ou equipamento. Isso mudou de 2003 para cá, mas ainda temos cumulatividade, como vou explicar adiante. Segundo, temos um sistema de tributos indiretos que onera investimentos e exportações, prejudicando a competitividade do país. E finalmente temos a guerra fiscal, tudo decorrente da estrutura do sistema tributário brasileiro.

Temos hoje dois tributos que ainda são claramente cumulativos. Um é o ISS [Imposto sobre Serviços], que teve em 2006 uma arrecadação de R$ 15 bilhões, dos quais uma parte é cobrada do consumidor final. Sobre essa parte não existe nenhum problema de cumulatividade, é um tributo sobre o consumo. Mas outra parte, em torno de R$ 10 bilhões, é cobrada ao longo da cadeia produtiva, sem gerar créditos. Portanto, são tributos que prejudicam a competitividade da economia brasileira e oneram os investimentos.

Tínhamos também a Cide-Combustíveis [Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a comercialização de combustíveis], com uma arrecadação de quase R$ 8 bilhões, dos quais aproximadamente metade de empresas e metade do consumidor final. Mas o principal problema de cumulatividade que ainda temos diz respeito aos créditos não compensados, mesmo de tributos não-cumulativos, tanto do ICMS quanto do PIS e da Cofins. O que são esses créditos? Temos um sistema no Brasil que chamamos de crédito físico, isto é, só se permite o crédito de tributo para a empresa quando o material é incorporado fisicamente na produção. Por exemplo, a eletricidade que uma indústria utiliza gera crédito de ICMS, PIS e Cofins. Mas a energia elétrica que usa no escritório não gera esse crédito, assim como os gastos com telecomunicações, a não ser que seja uma companhia prestadora de tais serviços. Para a empresa, no entanto, são custos da mesma forma. Então temos um sistema em que apenas parte dos impostos pagos nos insumos utilizados gera créditos, desde que fisicamente incorporados na produção. Estamos falando em algo em torno de R$ 30 bilhões, sendo R$ 17 bilhões no ICMS e R$ 13 bilhões no PIS e na Cofins, de impostos pagos pelas empresas que não geram créditos e acabam tendo como consequência onerar as exportações e os investimentos e prejudicar o crescimento do país.

Toda a produção de um país tem só três destinações possíveis: consumo, investimento ou exportações. Um sistema tributário bem desenhado é o que tributa o consumo. Ele é transparente, a alíquota que o consumidor paga corresponde ao que foi pago ao longo da cadeia produtiva, não se oneram as exportações nem o investimento, o que tem impacto positivo sobre o crescimento. Mesmo que o tributo sobre o consumo seja cobrado apenas na venda final para o consumidor, como ocorre nos Estados Unidos, onde não existe um IVA [Imposto sobre Valor Adicionado], não há imposto que incida ao longo da cadeia produtiva. Um imposto sobre valor adicionado bem desenhado é aquele que incide em várias etapas da cadeia, mas de tal modo que o imposto pago em cada uma das etapas, quando somado, corresponda exatamente ao valor que o consumidor final está pagando. O que ainda há no Brasil é um sistema com várias falhas que prejudicam o funcionamento eficiente da economia.

Temos um problema de desoneração incompleta dos investimentos. Além da cumulatividade, temos o fato de que hoje tanto no PIS e na Cofins quanto no ICMS, quando uma empresa faz um investimento, paga o imposto à vista sobre a máquina ou o equipamento que está adquirindo e recupera esse valor na forma de créditos tributários a prazo. No caso do PIS e da Cofins são 12 meses e no ICMS 48 meses. Isso significa um custo financeiro para a empresa correspondente ao pagamento à vista de um valor que é recuperado a prazo. Quanto isso representa no preço final da máquina ou equipamento que está sendo comprado? Obviamente, depende do custo financeiro da empresa. Pela taxa Selic, isso representaria um aumento de 2,4%. Uma empresa endividada, que paga juro extremamente elevado, teria um acréscimo de mais de 7%. Ou seja, o custo sobe principalmente para as empresas que estão numa situação financeira menos confortável.

Os principais problemas que temos no desenho da estrutura tributária brasileira dizem respeito ao ICMS e principalmente a uma característica sua, que é o fato de que nas transações entre estados uma parte do imposto é cobrada na origem e outra no destino. Normalmente a alíquota entre estados é de 12% para a origem, ficando a diferença para o destino. Ou seja, se a alíquota for de 18%, ficam 12% na origem e 6% no destino. E nas vendas do sul e sudeste, exceto o Espírito Santo, para o norte, nordeste, centro-oeste mais Espírito Santo, a alíquota é de 7%. O fato de cobrar uma parte relevante do imposto no estado de origem traz uma série de distorções ao funcionamento do sistema tributário. Primeiro, isso leva os estados a resistir a ressarcir os exportadores dos créditos de tributos que eles têm. Isso porque muitas vezes um exportador que está no estado A compra insumos no estado B e este cobra ICMS sobre esses insumos. Ao vender para o exterior, o exportador é imune, e fica com os créditos a receber correspondentes ao imposto pago no outro estado. O que acontece? O estado A, onde está o exportador, resiste muito a ressarcir esses créditos de imposto para o exportador porque eles correspondem a um imposto que foi pago em outro estado. Ou seja, o imposto foi pago no estado B mas é o estado A que deve ressarcir o exportador. Por isso os estados colocam uma série de dificuldades para que os exportadores recuperem seus créditos de ICMS. No final de 2007 eram R$ 17 bilhões em créditos acumulados. São Paulo, para dar um exemplo, acumula créditos e negocia com as empresas: se elas fizerem investimentos no estado, a devolução do crédito é acelerada. Convenhamos que é bem estranho, pois, se o crédito é meu, por que devo fazer um investimento para recebê-lo? Outros estados colocam as empresas numa fila e vão ressarcindo devagarzinho. Ou de vez em quando fazem um leilão para ressarcir o crédito com um deságio enorme.

Se não houvesse a cobrança do ICMS no estado de origem, não haveria argumento para resistirem ao ressarcimento aos exportadores. Cobrar ICMS na origem significa tributar basicamente a produção. Ao se cobrar no destino, com alíquota zero na origem, a tributação passa a ser sobre o consumo, não atinge a produção. Faz muito mais sentido, é muito mais justo.

Outro problema que resulta da cobrança do ICMS no estado de origem é a guerra fiscal. Ela ocorre quando o estado A, por exemplo, concede redução do ICMS para atrair uma empresa que normalmente se instalaria no estado B, onde está o mercado consumidor. A empresa paga menos ICMS no estado A, por conta da redução concedida, vende o produto para o estado B, gerando um crédito de 12%, que é a alíquota interestadual. Na verdade o estado A concede um incentivo para a empresa, mas quem paga a conta é o estado B, que é onde a empresa se instalaria normalmente não fosse o incentivo. Esse mecanismo no início foi usado por estados menos desenvolvidos como uma forma de política de desenvolvimento regional, mas o que aconteceu ao longo dos últimos anos foi a generalização no país e hoje mesmo estados desenvolvidos praticam guerra fiscal. E quando todo mundo faz isso, a medida obviamente perde a característica de política de desenvolvimento regional e gera fortes distorções.

São Paulo, por exemplo, concede incentivo para frigoríficos e moagem de trigo, enquanto outros estados favorecem montadoras. Frigoríficos e moinhos normalmente teriam de ser instalados perto dos rebanhos e das fazendas de trigo. O incentivo, em termos de eficiência econômica, é um desastre, pois há custo de transporte etc. Além disso, há formas de guerra fiscal ainda piores, que sequer levam a instalar uma indústria na região. Temos duas principais. Uma delas é a guerra fiscal no comércio. Nas vendas dos estados do sul e sudeste para o norte, nordeste e centro-oeste, a alíquota é 7% e o inverso é 12%. Então, um estado no centro-oeste concede um incentivo para uma empresa que está em São Paulo, reduzindo aquela alíquota de 7% para 1%, e revende o produto para São Paulo gerando um crédito de 12%. Ou seja, pelo simples fato de a mercadoria passear, de São Paulo para o centro-oeste e de volta a São Paulo, o custo tributário cai 4%. Conclusão: São Paulo perde 5% de arrecadação e o estado do centro-oeste ganha 1% de receita. Às vezes só passeia a nota fiscal, o que é até melhor do ponto de vista econômico, porque pelo menos não se enchem as estradas de caminhões. No caso dos remédios, por exemplo, é mais comum ir o caminhão, porque o custo de transporte em relação ao valor total da mercadoria é baixo. O veículo vai e volta apenas para ganhar 4% de redução tributária. Um desastre do ponto de vista de eficiência econômica.

O outro tipo de benefício está na importação. Alguns estados concedem uma redução de ICMS, por exemplo, para mercadorias que entrem pelo porto no próprio estado. É muito esse estado cobrar 4% de imposto, sendo que a mercadoria gera um crédito de 12% ao atravessar a fronteira estadual. Novamente temos mercadorias transitando pelas estradas brasileiras de forma desnecessária. Se o custo de transporte for inferior a 8% da mercadoria, vale a pena para aquele estado conceder o incentivo.

Além do impacto negativo sobre a eficiência econômica, a guerra fiscal afeta também a segurança jurídica do investidor. O benefício efetivamente é ilegal. Pelas normas do ICMS, pela lei complementar 24, de 1975, um estado só pode conceder um benefício que reduza a alíquota abaixo do valor interestadual se ele for aprovado por unanimidade no Confaz [Conselho Nacional de Política Fazendária], que é um fórum que reúne todos os secretários estaduais da Fazenda. Os benefícios são concedidos à revelia desse órgão, e portanto ilegais. Por que então não são derrubados? O fato é foram se tornando uma prática comum, infelizmente. Mas existem reações. Uma delas é o conjunto de ações judiciais no Supremo Tribunal Federal (STF), o fórum que julga questões federativas. O STF tem algumas decisões recentes em que derruba o incentivo e, além disso, manda o estado cobrar cinco anos para trás o incentivo que foi concedido aos empresários. Por enquanto são ações pouco relevantes, há duas no norte, mas o fato é que existem. Mas os estados também reagiram, aprovando leis que proíbem o próprio estado de cobrar esses cinco anos de imposto das empresas. Obviamente é uma lei tão ilegal quanto o benefício concedido, mas isso gera uma situação de insegurança para o investidor.

Além disso, temos as reações dos próprios estados. É o que se chama glosa de créditos. Muitas vezes um estado, quando entra uma mercadoria que recebeu benefício em outra unidade federativa, não aceita o crédito de ICMS correspondente. Isso gera uma grande disputa judicial, pois o prejudicado é a empresa que comprou o produto, não quem recebeu o benefício. É uma prática recente, começou há uns quatro anos como forma de reação à guerra fiscal. Isso também gera insegurança, inclusive para quem recebeu o benefício.

Quando uma empresa opera em situação de insegurança, reage de duas formas: ou deixa de investir ou investe com perspectiva de rentabilidade mais elevada para compensar o risco. O ônus acaba sendo da economia como um todo, já que o consumidor paga por isso. Sob o ponto de vista macroeconômico, incentivos feitos para atrair investimentos na verdade acabam reduzindo o nível agregado desses investimentos e prejudicando a eficiência econômica.

Temos ainda um terceiro problema, que é o favorecimento das importações em detrimento da produção nacional. Há em alguns casos um imposto negativo sobre as importações que acaba prejudicando a competitividade da produção nacional, e isso é bastante disseminado, não é um caso atípico. As pessoas falam que a guerra fiscal é uma redução de tributos. É verdade, mas se fosse uma redução linear, homogênea entre todos os estados, não haveria nenhum problema. Seria na verdade uma redução de carga tributária. Mas ela é concedida caso a caso e normalmente de forma que prejudica a eficiência econômica, gera insegurança e afeta o crescimento econômico do país.

O que é a reforma tributária? É uma mudança na estrutura tributária constitucional do país que tem como objetivo resolver ou mitigar problemas que prejudicam o crescimento da economia brasileira. Ela não resolve todos os problemas da estrutura tributária, não é seu objetivo. É focada principalmente em tributos indiretos, mas tem um item a mais que é uma proposta de desoneração da folha de pagamentos. Isso poderia ser feito por legislação infraconstitucional, sem emenda constitucional, apenas com uma lei ordinária, mas está incluído entre os problemas a ser atacados na reforma tributária.

Sobre a folha de pagamentos temos a contribuição previdenciária de 20%, o seguro de acidentes de trabalho, de 1% a 3%, a contribuição ao Sistema S e Sebrae, de 3,1%, o salário-educação, de 2,5%, e outros, como a contribuição ao Incra [Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária], de 0,2%. Isso significa que a contribuição do empregador sobre a folha vai de 26,8 a 28,8%. Com o FGTS [Fundo de Garantia do Tempo de Serviço], que não pode ser tratado como os outros porque é uma forma de salário indireto, isso pode ir de 34,8% a 36,8%. Se somarmos a contribuição do empregado, a tributação total sobre a folha de pagamentos vai de 42,8% a 47,8%. O Brasil tem uma das maiores contribuições previdenciárias do mundo. Não é a maior, mas, quando se acrescenta o conjunto dos penduricalhos que incidem sobre a folha, o país provavelmente é o recordista mundial em tributação sobre salários.

Isso tem algumas consequências para a economia. Uma delas é que os tributos sobre a folha, ao contrário de tributos indiretos bem desenhados, não podem ser compensados nos investimentos nem nas exportações. Então isso aumenta o custo dos investimentos e acaba prejudicando a competitividade da economia. O segundo problema é que eles geram obviamente um estímulo à informalidade. Esse estímulo é mitigado no Brasil pelo Simples para micro e pequenas empresas, mas ainda assim existe um impacto negativo sobre a formalização do mercado de trabalho. Isso de novo prejudica o funcionamento eficiente da economia brasileira e é um dos itens que está sendo atacado na reforma tributária.

São seis os objetivos principais do projeto apresentado pelo governo: simplificar o sistema tributário, acabar com a guerra fiscal, corrigir as distorções na estrutura tributária, avançar num processo de desoneração tributária, melhorar a política de desenvolvimento regional e melhorar a qualidade das relações federativas. Algumas coisas já foram mudadas em relação ao projeto original, que pretendia extinguir cinco tributos federais, dos quais quatro – Cofins, PIS, a Cide-Combustíveis e salário-educação – seriam substituídos por um imposto sobre valor adicionado federal, não-cumulativo, que funciona no sistema de débito e crédito. Além disso se propunha a extinção da CSLL, que seria incorporada ao Imposto de Renda das pessoas jurídicas. O relatório do deputado Sandro Mabel optou por manter a Cide-Combustíveis, sendo o PIS, a Cofins e o salário-educação extintos e substituídos pelo IVA federal. O motivo principal pelo qual optou por manter a Cide foi uma forte pressão do setor alcooleiro. Como hoje a gasolina é tributada pela Cide e o álcool não, os usineiros ficaram temerosos de perder competitividade. Do ponto de vista efetivo a diferença é pequena.

O grosso da receita do IVA federal corresponde à receita do PIS e da Cofins hoje, mas seria um tributo muito mais simples. Funcionaria no sistema de débito e crédito para todo mundo, exceto para as empresas do Simples. Há uma preocupação muito grande do setor de serviços com a criação do IVA federal, pois dizem que vai aumentar a sua tributação, já que a maior parte desse setor está hoje no regime cumulativo do PIS e Cofins, inclusive as empresas de lucro presumido. Mas na verdade a ideia é que esse setor adote uma alíquota mais baixa, assegurada inclusive por um dispositivo colocado pelo deputado Mabel. Hoje, por exemplo, uma empresa de serviços é tributada por PIS e Cofins de forma cumulativa e não gera crédito para outra empresa. No novo modelo ela vai ser tributada no regime não-cumulativo, ou seja, vai ter direito a se apropriar dos créditos pagos sobre os insumos que utilizou e, se presta serviços para outra empresa, vai gerar crédito para ela. Do ponto de vista principalmente de quem presta serviços para empresas, isso representa um enorme ganho em termos de competitividade.

Essa mudança no IVA federal entraria em vigor no segundo ano depois da promulgação da emenda constitucional e tem algumas vantagens importantes em relação ao sistema atual. Uma delas é que é muito mais simples do que o sistema atual do PIS e da Cofins, e corrigiria problemas sérios que existem hoje em função dessa sobreposição do cumulativo e não-cumulativo.

PIS, Cofins e CSLL vão ser substituídos por um imposto que vai entrar na partilha de estados e municípios. Hoje, o Imposto de Renda e o IPI são a base dessa partilha: 23,5% vão para os municípios, 21,5% para os estados e 3% para os fundos constitucionais de desenvolvimento. As contribuições sociais, o Cofins e a CSLL são fontes de seguridade. Ao extinguir esses tributos, a proposta visa criar o IVA federal, e a partilha passa a ser feita com base na soma de IVA federal mais Imposto de Renda e mais IPI, extinguindo as contribuições sociais não compartilhadas. O efeito disso na economia brasileira será manter porcentagens tais que o valor que é repassado para estados e municípios e para a seguridade seja exatamente aquele que se tem hoje, só que em vez de ser um tributo específico passa a haver uma base ampla, que é a soma dos três tributos.

Hoje, os principais tributos indiretos da União, que são a Cofins e o PIS, não são partilhados com estados e municípios, e o principal tributo direto, que é o Imposto de Renda, é partilhado. Isso fez com que, ao longo dos últimos 20 anos, o governo tenha concentrado um aumento de receita nos tributos não compartilhados. Ou seja, temos um sistema tributário que induz a União a concentrar o aumento de arrecadação em tributos indiretos e na tributação sobre o lucro das empresas. O problema é que não dá para subir mais que isso, aliás é tendência mundial reduzir essa tributação. Quando fica indiferente do ponto de vista federativo e do de financiamento da União arrecadar o IVA federal ou o Imposto de Renda, torna-se possível racionalizar o sistema tributário brasileiro – na medida do possível, reduzir a tributação indireta, que é regressiva, e aumentar, o que é uma consequência natural do crescimento econômico, a tributação direta, principalmente das pessoas físicas. Como as pessoas físicas têm um nível de isenção no Imposto de Renda, à medida que a economia vai crescendo há uma tendência natural a aumentar essa base de arrecadação, e isso permite racionalizar a estrutura tributária do país ao longo do tempo.

Entre outras mudanças que há na reforma tributária, uma, extremamente importante, é a unificação da legislação do ICMS. A proposta é, depois do final de um período de transição, ter uma única legislação para todos os estados. As alíquotas seriam uniformes nacionalmente, definidas pelo Senado ou, pela proposta do deputado Mabel, por lei complementar, com participação também de governadores e assembleias. Isso funcionaria assim: lei complementar definiria quais as alíquotas aplicáveis no imposto, vamos dizer 7%, 12%, 18% ou 25%, aquilo que basicamente já existe hoje. Haveria uma alíquota padrão, provavelmente 18%, que é a que existe hoje. Para tudo o que não fosse enquadrado na alíquota padrão, o Confaz (na nossa proposta) e também um terço dos governadores e um terço das assembleias (pela proposta do deputado Mabel) proporiam o enquadramento dos bens e serviços entre as várias alíquotas, que seria aprovado ou rejeitado pelo Senado. Dessa forma há um equilíbrio, um sistema de balanço no qual temos estados preocupados em manter sua receita e o Senado preocupado em não aumentar a carga tributária. Isso naturalmente leva a fixar as alíquotas num patamar que preserva o nível de arrecadação.

Além disso, para um número limitado de bens e serviços, definidos em lei complementar, os estados teriam autonomia para fixar a alíquota. Isso é importante porque hoje há alguns casos, como álcool e óleo diesel, em que alguns estados cobram 25% e outros 12%. São itens muito importantes na receita estadual e é impossível definir uma alíquota uniforme. Mas isso é a exceção, a regra é alíquotas uniformes em todo o território nacional.

Para acabar com a guerra fiscal, o projeto propõe reduzir progressivamente a tributação na origem nas transações interestaduais. Em nossa proposta a mudança seria feita em oito anos, na do deputado Mabel em 12 anos. É um período longo, sabemos disso, mas tanto técnica quanto politicamente é inviável acabar com a guerra fiscal sem um período longo de transição.

À medida que se reduz a alíquota na origem, o benefício vai perdendo força, porque na maior parte os incentivos em ICMS são uma redução do imposto devido. A guerra fiscal vai morrendo por falta de oxigênio e a transição longa viabiliza às empresas se ajustar à nova realidade. Essa é uma das principais diferenças da proposta atual de reforma tributária em relação às anteriores. No final do processo, com a unificação da legislação do ICMS, a disputa entre estados acaba de vez, porque nenhum deles tem competência para ter norma autônoma sobre esse imposto.

O ideal seria uma alíquota zero na origem, mas no projeto manteve-se a alíquota de 2% no final da transição. Isso não provoca guerra fiscal, e os 2% foram mantidos por razões políticas. Foi o número que em nossa opinião reduzia ao máximo a resistência dos estados. São Paulo quer uma alíquota de 4% na origem, porque assim não perde nada com a transição. Com 2% perde um pouquinho e com zero perde mais. Então, para reduzir a resistência paulista, chegamos a uma alíquota intermediária de 2%. Com ela os estados mais pobres ganham receita e São Paulo ganha muito com o fim da guerra fiscal. Colocamos também uma regra muito dura que penaliza a concessão de novos benefícios.

Outro item do projeto é uma forte redução da cumulatividade do sistema tributário. Os bens e serviços que não geram créditos hoje para as empresas, que chamamos de bens de uso e consumo – aquele caso da eletricidade utilizada no escritório e das telecomunicações –, vão ser apropriados integralmente pelas empresas pelo projeto de reforma tributária. Nossa proposta era regulamentar isso na lei complementar, mas o deputado Mabel colocou a questão na emenda constitucional de forma bastante clara. Quero deixar bem claro que isso não é uma desoneração. Será feito no momento de transição dos impostos e ajustado nas alíquotas, ou seja, a carga tributária permanece igual, mas passamos a ter um sistema mais eficiente do que o de hoje.

A proposta prevê também a desoneração completa das exportações. Quando se reduz a tributação do ICMS na origem, elimina-se o motivo que leva os estados a resistir a ressarcir os exportadores. Ao mesmo tempo, incluiu-se na proposta um sistema de compensação de créditos. Toda empresa que tenha um crédito originado através de nota fiscal eletrônica vai ter direito, depois de um período relativamente curto, de transferir esse crédito para terceiros, dentro de um sistema de compensação entre empresas. Ou seja, acaba literalmente o problema de acúmulo de créditos tanto de ICMS quanto de PIS e Cofins que ainda existe hoje no país.

E, finalmente, há uma proposta de ampliar a progressividade do sistema através da ampliação da desoneração dos bens da cesta básica na regulamentação do imposto.

O projeto também traz várias outras medidas de desoneração, como na folha de pagamentos. Ele prevê uma redução de seis pontos percentuais na contribuição sobre a folha, passando de 20% para 14% ao longo de seis anos, um ponto percentual ao ano. Com a extinção do salário-educação, essa desoneração não é compensada, não haverá nenhum aumento de tributo compensatório. Essa extinção é compensada, sim, pela criação do IVA federal.

Estamos falando em R$ 24 bilhões de desoneração tributária. Aquele prazo que existe hoje para apropriação de créditos de bens de capital, 12 meses no PIS e na Cofins, 48 meses para o ICMS, é reduzido a zero em três anos no caso do IVA federal e em oito anos para o ICMS. Ou seja, a apropriação imediata de créditos sobre aquisição de bens de capital elimina aquele problema de onerar os investimentos.

Além disso, a emenda constitucional tem um dispositivo que tínhamos colocado de forma genérica e o deputado Mabel detalhou. Pretendíamos fazer isso via legislação complementar, mas ele trouxe para dentro da Constituição. É um mecanismo dentro da reforma tributária que garante que não haja aumento de carga tributária durante a transição. Ele diz o seguinte: se a receita nos dois primeiros anos de vigência do IVA federal crescer mais que 5% reais ao ano em relação à receita dos tributos que foram extintos – PIS, Cofins e salário-educação –, ocorre automaticamente uma redução de alíquota linear correspondente a esse aumento de arrecadação. Ou seja, aquilo que aconteceu com a criação do PIS e da Cofins em 2003 e 2004, quando de fato houve aumento de arrecadação, não ocorre dentro deste modelo de reforma tributária. É uma garantia de que a mudança estrutural do sistema não vai levar a um aumento de carga tributária.

Sem entrar em maiores detalhes, a reforma tributária tem também medidas de aperfeiçoamento da política de desenvolvimento regional. Estamos aprimorando os instrumentos federais e transferindo recursos para fundos estaduais de desenvolvimento, que poderão ser utilizados até para subvencionar empresas. Essa subvenção pode inclusive ser vinculada à receita de ICMS. Isso torna mais eficiente a política de desenvolvimento regional. O estado terá de optar se quer usar esse recurso para subvencionar uma empresa ou para fazer investimento em infraestrutura, que pode ter um efeito muito mais positivo sobre o desenvolvimento do que a guerra fiscal.

Finalmente, uma mudança que estamos propondo na partilha do ICMS com os municípios. Hoje 25% do ICMS de cada estado é distribuído para seus municípios. Desses 25%, três quartos são distribuídos proporcionalmente ao valor adicionado em cada município. O que acontece é que esse modelo favorece pequenos municípios em que há grandes unidades produtoras. Um exemplo em São Paulo é Paulínia, que tem uma população relativamente pequena e uma refinaria da Petrobras, e que acaba recebendo um volume enorme de transferência de ICMS. Outros municípios, ao contrário, têm uma população grande, mas nenhuma unidade produtora. Também em São Paulo temos Carapicuíba, uma cidade-dormitório próxima à capital. Em 2006, Paulínia recebeu quase R$ 8,5 mil per capita de transferência de ICMS e Carapicuíba recebeu apenas R$ 61 reais, uma diferença de 140 vezes. Nesse modelo, Paulínia, obrigada a gastar 25% em educação, não tem o que fazer com o dinheiro. Estavam até discutindo há algum tempo a criação de uma previdência municipal gratuita. Enquanto isso, em Carapicuíba falta dinheiro para manter o funcionamento mínimo das escolas. Isso é o que ocorre quando se faz a distribuição da receita proporcionalmente à produção e não ao consumo.

No caso dos municípios é muito clara essa distribuição injusta das receitas tributárias. Nos estados isso é menos claro, mas existe a mesma distorção, que é a apropriação na origem e não no destino. Nossa proposta originalmente era na verdade pegar essa parte que hoje é distribuída proporcionalmente ao valor adicionado e regulamentar a distribuição por lei complementar. O deputado Mabel colocou outra regra pela qual nenhum município vai receber mais que quatro vezes a média estadual. Paulínia, por exemplo, não vai receber mais do que quatro vezes R$ 400, ou seja, R$ 1,6 mil per capita/ano no final do processo. Não é o ideal, ainda mantém algumas distorções, mas foi o que ele fez de acordo com as entidades municipalistas, e é uma das questões que está sendo corrigida na reforma tributária.

Vejamos quais os impactos da reforma tributária sobre a economia. Ela terá efeitos muito fortes sobre a eficiência econômica, graças à simplificação da estrutura tributária e a uma organização mais eficiente da estrutura produtiva, com a redução da cumulatividade que ainda existe no sistema tributário. E graças também ao fim da guerra fiscal, que gera distorções muito prejudiciais ao funcionamento eficiente da economia. Outro impacto será um modelo de desenvolvimento regional mais eficiente. Ou seja, são efeitos extremamente positivos sobre a economia.

Quando corrigimos distorções e criamos um sistema que induz a economia a se organizar de forma eficiente, isso não tem impacto do dia para a noite, mas ao longo de um período de adaptação o país pode crescer muito. Além disso, a reforma tributária tem vários mecanismos que reduzem o custo dos investimentos. Um deles, óbvio, é a diminuição do prazo de apropriação dos créditos na aquisição de bens de capital. Outro é a redução da cumulatividade do sistema que onera os investimentos. Mais: a desoneração da folha de salários e a eliminação da insegurança jurídica que existe na guerra fiscal. Ou seja, aprovada a reforma tributária, a tendência é termos um aumento na taxa de investimento no país.

Haverá também um impacto muito positivo sobre a competitividade por meio da desoneração completa das exportações. Acaba o problema de acúmulo de crédito de ICMS, aquele favorecimento das importações em detrimento da produção nacional.

Outro impacto positivo virá com o fechamento de brechas de sonegação. Um modelo tributário mais simples reduz a sonegação. Ao mesmo tempo, estão sendo implantados a nota fiscal eletrônica e o sistema público de escrituração digital. Eles seriam implantados de qualquer forma, independentemente da reforma tributária, mas também têm um impacto bastante positivo na redução do nível de sonegação e de informalidade na economia brasileira. Ao diminuir a carga tributária das empresas formais, a reforma contribui para reduzir o ciclo vicioso entre impostos altos e sonegação.

Do ponto de vista de distribuição de renda, na verdade a principal medida é a criação do IVA federal, que acaba com o modelo que incentiva o governo federal a aumentar tributos indiretos e não os diretos, além da perspectiva de avançar na desoneração da cesta básica de consumo.

Quando tratamos de política tributária, são três os objetivos principais, normalmente contraditórios entre si. O primeiro deles é a eficiência econômica, o segundo a eficiência tributária e o terceiro o impacto distributivo. Alguns economistas acreditam que a estrutura tributária não deve ser utilizada com fins distributivos, que isso deve ser feito somente por meio de gastos. No caso brasileiro, dada a alta carga tributária que temos, é muito difícil esquecer essa questão. O Ipea [Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada], ao falar sobre política tributária, só vê o lado distributivo, esquece completamente a eficiência econômica e tributária. É preciso olhar para os três mecanismos ao mesmo tempo. Não adianta ter um modelo lindo do ponto de vista da eficiência econômica, mas que não arrecada nada porque todo mundo sonega. Não adianta ter um sistema que é o melhor possível do ponto de vista de eficiência tributária, se do ponto de vista de eficiência econômica é um desastre, por causa da cumulatividade embutida nele. Então o desafio é encontrar o equilíbrio entre esses três mecanismos.

Quanto ao impacto sobre estados e municípios, na verdade eles têm um ganho de receita no final, e corrige-se aquela distorção citada aqui.

Importante: qual o impacto da reforma tributária sobre o crescimento? Uma parte dos efeitos conseguimos quantificar, outra não. O que se pode quantificar através de modelos econométricos é o impacto da desoneração dos investimentos, o da redução da cumulatividade e o da desoneração da folha de pagamentos. O que não se consegue quantificar é o efeito da simplificação do sistema tributário e o do fim da guerra fiscal sobre a eficiência econômica e sobre o investimento. Não há modelos minimamente confiáveis que me permitam fazer esse cálculo. Naquilo que é possível calcular, o impacto da reforma tributária é de crescimento do PIB no longo prazo. Nosso PIB poderia estar 12% maior do que seria sem a reforma tributária. Se considerarmos os efeitos que não conseguimos quantificar, é muito provável que se chegue a algo em torno de 20% a mais no PIB. Isso significa que daqui a 10 ou 20 anos o PIB brasileiro poderá estar 10% a 20% maior do que estaria sem a reforma tributária.

Esse é o ponto fundamental: o projeto leva a economia a crescer mais durante um período de mudança, que pode ser de 10 a 20 anos, um intervalo bastante razoável para completar o grosso dos efeitos da transição. Se perdermos esse ponto de vista, não faz sentido discutir a reforma, porque politicamente ela é um desgaste enorme, tem custo muito alto para a União. Mas se levarmos isso em consideração, vamos entender por que o governo está propondo a reforma e por que ela é importante para o país.

Finalmente, uma coisa relevante é o impacto da reforma sobre a carga tributária. Calcula-se que o impacto total sobre a carga tributária no final do processo seja de uma redução de R$ 9 bilhões, correspondente a uma perda de receita da União de R$ 24 bilhões e a um ganho de receita dos estados de R$ 15 bilhões, com o fim da guerra fiscal.