Sesc SP

Maria Aparecida Ribeiro

Introdução:

Pode-se dizer que o Brasil hoje se encontra num processo de envelhecimento populacional, reflexo da redução da taxa de natalidade e do aumento da expectativa de vida, em razão do avanço no campo da saúde. Esse aumento acelerado da população idosa torna cada vez mais fundamental a união de esforços para a prática de políticas públicas voltadas para esta parcela da população. Dados do censo de 2000 do IBGE mostram que a população idosa nesse ano era de 14.536.029, contra 10.722.705 em 1991. As mulheres são maioria e a maior parte dos idosos do país vive nos grandes centros (IBGE, 2000).

A expectativa de vida do brasileiro, que nos anos de 1940 era de apenas 45,5 anos, hoje já é de 72,86 anos segundo recente pesquisa divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Isso graças à melhoria da assistência à saúde e a melhores condições de vida. No ano de 2025, teremos o sexto maior número de idosos mundial, ou seja, um número de 32 milhões de pessoas idosas e, segundo o IBGE (2009), “entre 2035 e 2040 a população idosa (65 anos ou mais) poderá alcançar um patamar 18% superior ao das crianças (0 a 14 anos) e, em 2050, esta relação poderá ser de 172,7 idosos para cada 100 crianças”. Sendo assim, o país precisa se preparar para receber esse grande número de pessoas idosas a fim de que elas possam viver com dignidade e cidadania.

Significativa parcela de nossos idosos não tem seus direitos respeitados e vive distante de condições mínimas de cidadania. O respeito à população idosa não é apenas um preceito constitucional, mas também uma imposição ética e moral. Reconhecer e promover os direitos dos idosos é afirmar, sobretudo, o valor da vida, da experiência e da sabedoria. É valorizar a memória e a história de nosso país. Nenhum ser humano se torna menos cidadão que outro, ou menos importante para a sociedade, por ser velho.

Idoso e cidadania: um longo caminho

Segundo Ramos (2002, p. 79), “Os velhos são sujeitos de direitos, o que comprova que o fato de as pessoas irem envelhecendo não lhes retira a sua dignidade. Continuam sendo seres humanos portadores dos mesmos direitos dos quais são sujeitos todas as criaturas de semblante humano”. Contudo, a manutenção da dignidade na velhice exige vultosas somas de recursos que são hoje escassos nos países em desenvolvimento como o Brasil. Este fato impõe a esses países ações imediatas e criativas para que não apresentem no seu contexto uma velhice desamparada e excluída, características de sociedades que desprezam os direitos humanos.

O Brasil avançou significativamente no que tange ao marco legal referente ao envelhecimento, mas enfrenta desafios significativos para implementar políticas públicas voltadas ao segmento idoso. A criação de condições políticas, econômicas, físicas, sociais e culturais adequadas para as pessoas idosas é fundamental para o desenvolvimento social e o exercício dos direitos, dos deveres e da liberdade na velhice.

Ser cidadão significa ter direitos e deveres, ser ao mesmo tempo súdito e soberano. O conceito básico de cidadania é que todos os homens são iguais perante a lei, a todos cabendo o domínio sobre o seu corpo e a sua vida, expresso por meio da existência de direitos civis, sociais e políticos.

Segundo Coutinho (1994, p. 2):

Cidadania é a capacidade conquistada por alguns indivíduos, ou (no caso de uma democracia efetiva) por todos os indivíduos, de se apropriarem dos bens socialmente criados, de atualizarem todas as potencialidades de realização humana abertas pela vida social em cada contexto historicamente determinado.

Ser cidadão para Reis (1997, p. 13) “é ser membro de um corpo mais amplo, é pertencer a alguma unidade... é ser identificado como uma nação particular, ter direitos garantidos pelo Estado correspondente a esta nação”. Assim, a autora também enfatiza a relação entre cidadania e garantia de direitos.

Mas cidadania não é um conceito único. Não é uma coisa bruta da natureza. Ela é um processo em construção e, neste sentido, a cidadania obedeceu a um determinado percurso histórico que está em continuidade. Cidadania é na verdade confronto e luta. São buscas históricas que vão sendo alteradas ao longo do tempo. De acordo com Matos (2009, p. 1), “a cidadania é o âmbito dinâmico de construção das lutas sociais por direitos, onde são os seres humanos os atores e atrizes que agem politicamente para efetivar suas demandas na forma da consolidação do direito”.

Existe também a perspectiva de entender a cidadania como estratégia de incluir ou de excluir pessoas. Neste modelo, a sociedade ocidental percebe aqueles que estão incluídos como cidadãos e os que estão excluídos como subcidadãos ou não cidadãos. Pode-se dizer que os idosos foram, constantemente, vistos pela sociedade como subcidadãos. Ayer (2004, p. 22) afirma que “o idoso nunca teve realmente sua cidadania garantida. Assim sendo, existe uma necessidade de se garantir a construção da cidadania do idoso, porque o idoso nunca foi realmente considerado cidadão capaz de exercer plenamente sua autonomia”.

Esta ideia vem passando por mudanças ao longo dos anos, levando o Brasil à criação de leis específicas de proteção ao idoso. Com este novo sentido, não basta apenas a existência de um sistema político democrático, mas de uma sociedade e de uma cultura democráticas. Uma sociedade democrática que reconhece e vê como legítima a emergência de novos sujeitos sociais, entre eles os idosos.

A política nacional do idoso: mudanças a partir de 1988

Uma das grandes inovações na legislação do país em relação a esta parcela da população veio com a promulgação da Constituição de 1988, a qual indicou caminhos para a organização de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. Elegeu a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, entre outros, como valores que nortearam o estabelecimento dos direitos. A partir da Carta Magna, os idosos tiveram seus direitos declarados de forma precisa, como se pode ver em seu Art. 3º, Inciso IV, o qual afirma como objetivo fundamental da República Federativa do Brasil: “promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.

Outro artigo da Carta Magna que também trata da questão da velhice é o Art. 203, que discorre sobre a assistência social: “A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: Inciso I: a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice”. E no seu Art. 230 ela dita que “a família a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando a sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida”.

No entanto, a consolidação da política para esta parcela da população só se dá em 1994 com a instituição da Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994, a Política Nacional do Idoso (PNI), que entre outras diretrizes, no Art. 6º, dá origem aos “Conselhos Nacional, Estaduais, do Distrito Federal e Municipais do Idoso como órgãos permanentes, paritários e deliberativos” (BRASIL, 1994). A PNI é que traz a participação como elemento importante de desenvolvimento e consolidação da política do idoso.

Gerado por iniciativa do movimento dos aposentados, pensionistas e idosos vinculados à Confederação Brasileira dos Aposentados e Pensionistas, o Estatuto do Idoso tramitou no Congresso a partir de 1997. No ano de 2000 foi constituída uma Comissão Especial na Câmara dos Deputados para tratar do Estatuto. Dois seminários nacionais em 2000 e 2001, quatro seminários regionais e outro promovido pela Comissão de Direitos Humanos e pela Terceira Secretaria da Câmara Federal marcaram essa comissão (RODRIGUES, 2008, p. 21).

O processo de elaboração e aprovação dessas duas leis pelo Congresso Nacional resultou de pressão de setores organizados da Sociedade Civil sobre os políticos, o que significa que refletem princípios e ideologias de uns e de outros. Além do mais, a promulgação dessas duas leis reflete a forma como ocorreu a construção da categoria velhice pela sociedade brasileira ao longo do século 20 (RODRIGUES, 2008, p. 21).

Foram exatamente esses desenvolvimentos que presidiram o aparecimento da Política Nacional do Idoso e do Estatuto do Idoso, já que os profissionais que pressionaram o governo e ofereceram ideias e princípios para esses documentos partiram das fileiras de instituições como a Sociedade Brasileira de Geriatria e Gerontologia (SBGG), a Associação Nacional de Gerontologia (ANG), o Sesc e a universidade, bem como de cidadãos idosos, que começaram a se mobilizar em defesa de seus direitos como aposentados.

O Estatuto do Idoso representa um grande avanço da legislação brasileira iniciado com a promulgação da Constituição de 1988. Elaborado com intensa participação das entidades de defesa dos interesses das pessoas idosas, ampliou em muito a resposta do Estado e da sociedade às suas necessidades. Trata dos mais variados aspectos, abrangendo desde direitos fundamentais até o estabelecimento de pena para os crimes mais comuns cometidos contra pessoas idosas (BRASIL, 2007, p. 5)

O Estatuto do Idoso é, sem dúvida alguma, o expoente máximo em termos de legislação protetiva aos direitos do idoso. Ele reafirma uma série de direitos garantidos pela Constituição Federal e pela Política Nacional do Idoso, assegura direitos para as pessoas acima de 60 anos e determina que os idosos gozem de todos os direitos inerentes à pessoa humana, além de garantir proteção, facilidade e privilégios condizentes com a idade (BRASIL, 2005, p. 20).

Fruto da organização e mobilização dos aposentados do nosso país, resultado de uma grande conquista para a população idosa e para a sociedade, o Estatuto veio implementar a participação de parcela significativa da população brasileira, a população idosa, por intermédio de entidades representativas, os conselhos, que por sua vez, consoante com a Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994, têm por objetivo deliberar sobre políticas públicas, controlar ações de atendimento e zelar pelo cumprimento dos direitos dos idosos de acordo com o novo Estatuto (ABREU FILHO, OLIVEIRA & SILVA, 2003, p. 1).

A partir dessas políticas, segundo Barroso (2009, p. 34), “as questões dos idosos deixaram de ser tratadas apenas no plano caritativo ou familiar e passaram a ser compreendidas na perspectiva dos direitos da cidadania, conforme determina a Constituição Federal de 1988”, pois o idoso encontra-se no pleno exercício de sua cidadania, de sua liberdade e dos seus direitos. Ele possui direito à liberdade, à dignidade, à integridade, à educação, à saúde, a um meio ambiente de qualidade, entre outros direitos fundamentais e cabe ao Estado, à sociedade e à família a responsabilidade pela proteção e garantia desses direitos.

Com efeito, o Estatuto se propõe a proteger e a garantir a execução dos direitos do idoso nas suas relações civis, em suas relações com o Estado e com serviços e programas da Administração Pública. Ao aprovar tal lei, o Brasil redefiniu o lugar dos idosos chamando-os a participar da vida política, da sociedade e da cultura.

Segundo Vicente (2007, p. 33):

O Estatuto do Idoso, com seus 118 artigos, forma a espinha dorsal de um conjunto de normas legais que há muito são devidas aos brasileiros da chamada terceira idade. Dizem respeito ao direito à vida e à saúde; à habitação, alimentação e convivência familiar e comunitária; à profissionalização e ao trabalho; à educação, cultura, esporte e lazer; à assistência judiciária; à previdência e assistência social.

O Estatuto resgatou princípios constitucionais que garantem aos cidadãos direitos que preservam a dignidade, sem distinção de origem, raça, sexo e idade. No entanto, quando observamos as atuais condições de vida de milhões de idosos brasileiros, vemos o quanto há para ser feito. Tal como outros preceitos legais, a transformação do Estatuto do Idoso em realidade ainda está em processo de concretização.

Participação popular e a questão do idoso: o caso dos Conselhos de Políticas

Nos Estados democráticos modernos, o conceito de política pública tem íntima ligação com o de cidadania, pensada como o conjunto das liberdades individuais expressas pelos direitos civis e políticos. O Estatuto do Idoso reafirma esse conceito expresso na Constituição de 1988.

Os cidadãos idosos organizados e mobilizados em associações em defesa de seus direitos devem ser envolvidos no processo de estabelecer instrumentos para viabilizar o cumprimento do Estatuto do Idoso.

Dessa forma, movimentos de aposentados, grupos de convivência, associações geriátricas, dentre outros segmentos, vêm fortalecendo mecanismos de participação e efetivação de direitos no âmbito das políticas voltadas ao segmento idoso e a principal forma de participação existente são os conselhos de idosos, hoje existentes em grande parte dos municípios brasileiros.

Todos temos direitos e é necessário que tenhamos conhecimento deles. Adquirindo informações que facilitem e melhorem a qualidade de vida é um dos meios de obter esse conhecimento. Com a Constituição de 1988, ganharam importância, no âmbito das políticas nacionais, os conselhos gestores. A criação dos Conselhos de Idosos sempre foi uma reivindicação dos movimentos de idosos. Por sua importância e pelo rápido e expressivo crescimento desta população, a criação e fortalecimento de conselhos como órgãos de controle social em todos os Estados e Municípios da Federação deve ser objeto de especial atenção.

Os Conselhos de Idosos estão previstos na legislação brasileira, através da Lei n° 8.842 - Política Nacional do Idoso, de 04 de janeiro de 1994 (BRASIL, 1994) e da Lei n° 10.741 de 1 de outubro de 2003 – Estatuto do Idoso (BRASIL, 2003). São órgãos permanentes, paritários e deliberativos para exercerem a função de supervisão, acompanhamento, fiscalização e a avaliação da Política Nacional do Idoso no âmbito da União, dos Estados, Municípios e Distrito Federal.

A partir da promulgação do Estatuto do Idoso, a Secretaria Nacional dos Direitos Humanos reorganizou o Conselho Nacional do Idoso, tornou-o deliberativo e realizou várias ações de formação e de defesa de direi tos como a I Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa em 2006, para a construção da Rede Nacional de Proteção e Defesa da Pessoa Idosa (RENADI) e, em 2009, a II Conferência Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa para avaliação da implantação da RENADI. Os principais objetivos dos Conselhos do Idoso segundo Pereira (2005, p. 30), devem ser:

a) defender os direitos da pessoa idosa previstos em lei;
b) exercer o controle democrático das ações e omissões do poder público e da sociedade referentes aos direitos e bem-estar dos idosos;
c) zelar pelo cumprimento dos princípios da descentralização político-administrativa e da participação popular, bem como pela realização efetiva do comando único das ações governamentais e não-governamentais, na área dos idosos, em todas as Unidades da Federação;
d) exercer intermediação estratégica entre os demais mecanismos de participação democrática com os quais compõe a cadeia gestora da política e dos planos de ação para os idosos.

A importância dos conselhos liga-se ao potencial que eles têm de gerar reflexão, desencadear novas formas de participação e permitir aos idosos a expressão de seus interesses, experiências, necessidades, ideias e propostas. Os Conselhos de Idosos representam um avanço no processo de transformação do idoso em protagonista da defesa dos próprios direitos.

Além disso, o diálogo e a troca de informações e experiências entre os diferentes conselhos, por intermédio de reuniões, encontros, seminários, etc., são instrumentos eficazes de integração, defesa e promoção dos direitos da pessoa idosa (BRASIL, 2005, p. 27).
De acordo com Pereira, Santos e Silva (2007, p. 399), “os conselhos têm a possibilidade de empenho maior na luta em defesa dos direitos da pessoa idosa. Eles podem avançar na formulação de novos direitos e em sua implementação, auxiliando, ainda, na fiscalização do cumprimento destes”. Eles ainda podem aumentar a inclusão social da população idosa tornando-a visível no ambiente que a circunda, procurando, assim, reduzir o preconceito que existe contra a pessoa idosa.

A divulgação do Estatuto e a criação de conselhos são importantes mecanismos para a fiscalização e a cobrança do cumprimento dos direitos da pessoa idosa. Segundo Pelegrino (2009, p. 36), apud Pereira (2005), cria-se com os conselhos

um espaço para uma maior participação do idoso e conseqüentemente de uma atuação mais organizada em sociedade que coincide com a descentralização do poder, com o crescimento do ideário neoliberal onde o Estado tem um papel menos regulador propiciando o fortalecimento da participação cidadã do idoso, sobretudo de sua atuação nos conselhos.

Não se pode negar a importância dos conselhos no estabelecimento da política do idoso, mas, para que os conselhos de políticas sejam de fato atuantes e de controle público, é indispensável que eles sejam paritários. Eles devem, de acordo com Pereira (2005, p. 30), “ser compostos por um determinado número (a ser definido em lei específica) de conselheiros – titulares e suplentes – divididos paritariamente (metade e metade) entre representação governamental e não governamental”.

Apesar de ser uma política de âmbito nacional, é preciso reconhecer que a eficiência das instituições democráticas é parte da construção da cidadania e esta pode se dar no âmbito local, onde as pessoas moram, trabalham, lutam por seus direitos e se relacionam com seu meio. Contudo, a forma de escolha dos representantes dos idosos nos conselhos nem sempre é feita de forma clara, já que em muitos municípios ainda não são os idosos que fazem a escolha por meio de votos dos membros das organizações e associações que os irão representar. Geralmente os conselheiros são indicados pelos diretores e presidentes dessas associações.

Na verdade, os idosos nem sempre têm conhecimento de seus representantes nos conselhos. Isso vai de acordo com o que relata Andrade (1999, p. 7) quando diz que

o modelo predominante na experiência dos conselhos é a indicação da representação pelos dirigentes das entidades sem nenhuma preocupação com a discussão e/ou o encaminhamento das questões de interesse da base social, o que transforma os representantes da sociedade em representantes de si mesmos, situação que compromete a legitimidade de suas posições e o seu poder de representação.

Wendhausen, Barbosa e Borba (2006, p. 142) confirmam dizendo:

a pouca importância dada ao processo eletivo para a escolha dos representantes também se constitui em fator negativo, pois a clareza quanto a sua representatividade e a legitimidade real dos participantes em relação ao grupo que representam, constituem-se em recursos importantes para que se comprometam com os ideais que os tornaram conselheiros.

A formação técnica e política dos conselheiros poderia melhorar  na qualidade, representatividade e legitimidade das representações nos conselhos, porque o conhecimento técnico é importante no processo de decisão e de escolha da melhor política. Conhecer melhor os problemas e as consequências de determinada política pode levar os conselheiros a fazer melhores opções. Mas isso não muda o fato de que o vínculo com sua entidade e segmento é o principal elemento de legitimidade (LUCHMANN, 2007, p. 166).

A política para a população idosa é de suma importância para fazer valer os direitos garantidos na Constituição, na PNI e no Estatuto do Idoso. Ela está inserida na política do município, pela Política Municipal do Idoso. Para a consolidação desta política municipal, foram instituídos os Conselhos Municipais do Idoso, que têm a responsabilidade de formular políticas de promoção, de proteção e de defesa dos direitos do idoso, e para que a política possa se desenvolver e se consolidar é essencial se conhecer o perfil dos membros desse conselho.

Conselheiros não são simples representantes institucionais e muito menos defensores dos interesses da instituição que representam. E segundo Pereira (2005, p. 32):

Eles devem possuir condições para assumirem responsabilidades como pessoas jurídicas investidas de autoridade legal e legítima para defender os direitos da população para a qual a instituição que representam está a serviço – no caso a pessoa idosa.

Entende-se que para uma representação de qualidade não basta apenas representar esta ou aquela instituição, mas, sim, é necessário que se tenha compromisso com o papel representado para que os interesses da população sejam efetivamente considerados.

Considerações finais

Conselhos de políticas são instituições importantes na inclusão da participação da sociedade na formulação de políticas públicas, mas apenas sua existência não garante a representação política. É preciso que haja a ativa participação dos cidadãos, grupos e organizações sociais e os representantes devem sempre sustentar uma relação positiva com a entidade que representam, além de se conscientizarem sobre o que representam nos conselhos.

Existem problemas relacionados ao seu funcionamento que precisam ser levados em consideração. O princípio da paridade nem sempre é respeitado, nos municípios principalmente. Além disso, as agendas da maioria dos conselhos são controladas pelo Executivo, o que dificulta a mudança dos rumos das políticas pela representação da Sociedade Civil.

Outra dificuldade encontrada é a resistência do Poder Executivo em conceder real poder aos conselhos. Os conselhos dependem também, para seu funcionamento adequado, de estrutura física e básica.

A forma de escolha dos representantes é também uma delicada questão ao funcionamento dos conselhos, já que, em muitos deles, essa escolha não se dá de forma democrática, mas impositiva, o que compromete a legitimidade e o poder da representação.
A atuação dos conselheiros depende de uma série de questões, como, por exemplo, os canais de comunicação que devem ser criados entre representantes e a base que representam, a falta de capacitação dos conselheiros e o desconhecimento destes sobre o papel do conselho e de seus membros. Essa defasagem de conhecimentos sobre a área de atuação dos conselheiros é um obstáculo para o funcionamento adequado dos conselhos em todo o país.

Em muitos conselhos os conselheiros estão pouco preparados para a atuação, em termos de: capacitação, informação, interesse por políticas públicas, etc. Além disso, nem sempre a estrutura de funcionamento dos conselhos lhes dá condições mínimas para atuação.

Quanto à representação, os métodos de seleção da maioria dos conselhos não são inclusivos, uma vez que a escolha dos representantes não é feita de forma clara, pois estes não são escolhidos pelos idosos, e sim pelo prefeito, que indica os representantes governamentais, e no caso dos representantes das organizações e associações, a indicação é feita pelos diretores e presidentes destas. Isso dificulta que os reais interesses da sociedade sejam levados em consideração conduzindo à baixa presença de accountability entre conselheiros, entidade e sociedade, o que nos leva a crer que os Conselhos de Idosos precisam avançar muito para que possam se constituir em esfera de deliberação de políticas de idosos e fazer com que direitos conquistados no Estatuto sejam colocados em prática. Para isso, o primeiro passo para tal medida deve ser informar à comunidade sobre a existência e a importância dos conselhos, bem como comunicar por meio de rádios, TV, jornais, informativos, internet, etc., aos idosos e à população em geral, sobre as ações dos conselhos. Assim, as atividades dos Conselhos de Idosos serão conhecidas e reconhecidas pela sociedade como sendo ações relevantes para a comunidade, levando à mobilização e ao sentimento da solidariedade e compaixão para atingir a corresponsabilidade.

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