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No dia 13 de maio de 1999, o Conselho de Economia, Sociologia e Política da Federação do Comércio do Estado de São Paulo (FCESP) debateu a necessidade de o país reformar sua organização política. Publicamos abaixo um resumo desse trabalho.

HÉLIO DE BURGOS-CABAL – O que é a reforma política? Por que é necessária? Será ela um pré-requisito essencial para a estabilidade e o desenvolvimento do país? As respostas a essas questões são complexas e múltiplas.

Em primeiro lugar, cabe identificar o entendimento da expressão "reforma política", que pressupõe, logicamente, a existência prévia de uma organização política que se pretende reformar.

Não se trata de uma "reforma de Estado". A confusão é explicável. O termo "Estado" foi pela primeira vez utilizado por Maquiavel no seu tratado O príncipe, escrito em 1513 e publicado em 1532. Com essa expressão, Maquiavel quis caracterizar a concentração de todos os poderes na pessoa do príncipe. Foi uma forma alegórica para expressar seu objetivo, no interesse da estabilidade do sistema político.

A partir do século 20, o termo "Estado" passou a ser usado para significar o traço maior de identidade das instituições que ele representa, como o Estado fascista, o socialista.

Na medida em que submete o conjunto constitucional e infraconstitucional, a organização política define os princípios reguladores do comportamento da sociedade, para a implantação dos objetivos últimos do sistema organizacional, resumidos em ordem, segurança e bem-estar.

O discernimento do eleitor é a condição de viabilidade e funcionamento da democracia representativa. Nos sistemas autoritários – representados por reis absolutistas, ditadores, aristocratas e oligarcas –, o sucesso do regime repousa no discernimento de um ou de alguns. No democrático representativo, a condição de discernimento é exigida de todos. Como só uma minoria qualifica-se intelectualmente, a maioria dos eleitores tendem a votar nos demagogos e populistas, em função de seus interesses individuais imediatos – ou na ilusão de seu atendimento.

Para que todos alcancem o discernimento, a capacidade de escolha, é necessário que as pessoas tenham acesso ao processo educacional, condição básica para o exercício da função consciente de escolha. O eleitorado brasileiro é composto, na proporção de 70%, de iletrados e pobres. São, por isso, além de relativamente destituídos da capacidade de escolher, altamente dependentes de terceiros.

Duas soluções se apresentam, a curto e a médio prazo. A primeira seria, ainda que parcial, tornar o voto facultativo. A segunda, a escolarização maciça, de primeiro e segundo graus. A escolarização, aliada à profissionalização, seria também a saída para o aumento da produtividade, condição essencial para enfrentar a abertura econômica e comercial imposta pela globalização.

Como promover a estabilidade política, econômica e financeira ante a Constituição de 88, que gerou o déficit do setor público, ao estabelecer despesas sem as receitas correspondentes? Como construir uma maioria estável e confiável no Congresso? Como fazer as reformas políticas necessárias se elas são rejeitadas ou mutiladas pelos deputados que querem manter o status quo?

Ilusão distrital

O debate da reforma política desenvolve-se, inutilmente, há anos no Congresso. É evidente que, independentemente da adoção do parlamentarismo, o sistema democrático representativo só funcionará no Brasil, produzindo seus frutos de bem-estar e segurança para todos, quando a elaboração legislativa não depender apenas de um partido majoritário no Congresso.

O atual governo depende de uma maioria instável, formada por uma coalizão de partidos com interesses diferenciados, com os quais ele é obrigado a partilhar, não só ministérios, mas 80% dos cargos federais em comissão.

Essa é uma das causas do problema da elaboração legislativa. A outra é o voto uninominal – em um só candidato. O eleitorado na proporção citada só dá seu voto, direta ou indiretamente, em troca de um benefício individual que transforma o deputado, uma vez eleito, em refém dos que votaram nele e dos que financiaram sua campanha.

O voto distrital é uma ilusão. Bom para a Alemanha, onde todos os eleitores são ricos e letrados. No Brasil será a continuação – ainda que atenuada pelo voto no partido – do atual sistema de "brejões" e dos chefes e caciques políticos, com suas exigências de vantagens, regalias e benefícios. O voto de legenda extingue o clientelismo, gerador do patrimonialismo. Os partidos são obrigados a ter programas funcionais voltados para a problemática brasileira. E os deputados e senadores, na lógica da reforma, devem ficar restritos à lealdade partidária. A mudança de partido ou de voto nas votações fechadas acarreta expulsão do partido e conseqüentemente perda do mandato.

A área do debate das divergências é nas reuniões do partido e em suas convenções. Essa reforma jamais será aceita pelos que são beneficiados pelo atual sistema político-eleitoral. É esse o impasse que define o futuro do Brasil.

A organização política é o epicentro condicionante do sistema legal-social. Os grupos sociais e os países regulam seu complexo normativo em função da definição de poder e suas estruturas. Nos Estados Unidos, a configuração do poder inserida na Constituição definiu o poder – em decorrência da vontade popular – e as estruturas que ele representa: democracia representativa e sistema federativo, como garantias da liberdade em cada uma das unidades que compõem o país, autônomas com relação ao poder central. Para tanto, os estados são auto-suficientes, guiados pela auto-ajuda (self-help). Nas relações econômicas, para o mesmo princípio de preservação da liberdade, a livre iniciativa.

Esse conjunto de regras, ao instituir a liberdade como supremo valor social, garantiu a coesão e um desenvolvimento econômico sem paralelo na história da humanidade.

Os homens públicos no Brasil que proclamaram a República adotaram por emulação o sistema federativo, mas baseado na divisão territorial do tempo da Colônia. Nos Estados Unidos, a divisão foi geométrica, em função dos recursos naturais.

Mas o principal erro e omissão na organização política brasileira foi a negligência do fator fundamental do desenvolvimento: o processo educativo. Nos Estados Unidos, já em 1636 foi criada em Boston a Universidade de Harvard, hoje uma das mais célebres do mundo. Um século depois, dona Maria I, rainha de Portugal, proibia o funcionamento das oficinas e o ensino leigo no Brasil.

Neofederalismo

A organização política, inserida na Constituição de 1891, adotou o federalismo baseado na auto-suficiência dos estados e municípios. Esse princípio diretor da configuração política foi repetido pelas Cartas de 1934 e 1946.

A Constituição de 1967 admitiu a ajuda aos estados em função da apresentação de planos de sua aplicação. Foi o início do processo de transformação do sistema federativo em unitário, que culminou na Constituição de 88, num contexto, porém, do que se poderia chamar de neofederalismo. Nesse modelo, a União divide com os estados e municípios parte de sua renda fiscal, a fundo perdido, para aplicação segundo o arbítrio do governador ou prefeito. No particular, ele se guiará pelo seu interesse, favorecendo determinadas cidades ou regiões e preferindo obras que lhe permitam aliciar eleitores.

Esse novo estágio da concentração do federalismo, associado às bancadas dos estados no Congresso, instituiu um sistema de extração de recursos da União, a expensas dos contribuintes de impostos federais, através dos bancos estaduais, dependentes dos recursos da carteira de redescontos do Banco Central, obtidos através da emissão de títulos do Tesouro. A essa fonte de recursos federais, dever-se-ão aditar os empréstimos públicos, com licença do Senado, que mais tarde serão repassados ao Tesouro Federal para resgate em 30 anos, a juros de 6% ao ano. O montante desses recursos se eleva a US$ 100 bilhões. Apesar dessa ajuda, as contas dos estados e municípios continuam deficitárias. Em função dessas práticas, formou-se um sistema paralelo à organização prevista na Constituição de 88, em virtude do qual os estados e o Congresso se associaram, subjacentemente, para obter recursos federais para financiar oligarquias estaduais e municipais, inclusive mediante a disposição dos deputados de só aprovarem projetos e reformas em função do atendimento, pela União, de reivindicações dos sistemas clientelistas e financiadores de campanhas eleitorais.

O déficit da União reflete, em grande parte, essas anomalias. A elas se somam as dívidas externa e interna e esses processos aberrantes de uma democracia representativa incapaz de instituir um modelo de organização política em condições de corrigir as distorções.

O país não consegue estruturar um sistema de organização política, nem realizar reformas, fundamentalmente porque a isso se opõe um sistema baseado nos interesses individuais, não nos coletivos.

LUÍS HUMBERTO PRISCO VIANA – A reforma política é de tal importância que deveria ser a primeira a ser realizada, devido a suas repercussões no funcionamento de todas as instituições e atividades do país. Estamos tentando fazê-la. Elencam-se como seus objetivos a mudança do sistema eleitoral e algum tipo de aprimoramento na organização partidária, através de regras que lhe confiram mais eficiência e melhor representação política. Essas decisões costumam ser tomadas no Congresso, com forte dose de casuísmo, pois quem dá a palavra final sobre essas questões – eleições, partidos, etc. – são pessoas que dependem das eleições. Essa é a primeira grande dificuldade a ser enfrentada.

Quanto ao sistema eleitoral, sou partidário de uma mudança. Não que o proporcional seja ruim, mas ele, como existe entre nós, com lista aberta, leva aos resultados que aí estão, como o enfraquecimento da representação, além de eleições muito onerosas. Esse processo, em que todos podem ser candidatos, desprotege os partidos, pois não gera nos eleitos nenhum compromisso com a doutrina ou programa partidário. A democracia é um regime de partidos políticos, mas no Brasil eles são a peça talvez menos importante do processo, e numa projeção de médio prazo isso pode resultar no enfraquecimento da própria democracia.

O povo, aliás, nem sabe o que é partido. Os partidos têm vida sazonal, e sua atividade quase que se limita ao processo eleitoral. Em outros países eles têm vida e atuação permanentes. Cabe ao partido formar quadros de dirigentes comprometidos com suas idéias, com seus programas.

E há uma relação muito íntima de causa e efeito entre o sistema partidário e o eleitoral. Defendo a eleição distrital. Ela permitirá melhorar a qualidade dos eleitos, vai trazer mais representatividade e favorecer a formação de maiorias dentro das casas legislativas, o que significa dizer que vai assegurar a estabilidade política. E por que se fala aqui em eleição distrital mista? É uma tentativa de copiar um sistema que tem dado certo em alguns países, sobretudo na Alemanha. Mas há uma outra razão: é porque essa é uma reforma difícil de ser implementada. Ela poderia ter sido feita quando vivemos um período de governos fortes. Agora é difícil. Os deputados, eleitos por um sistema, têm receio de mudá-lo. E como a reforma depende dos deputados, a médio prazo não teremos a eleição distrital. Para muitos deles é mais fácil eleger-se no distrito único, como se faz hoje. Sobretudo se têm recursos financeiros. E ao eleger-se não assumem nenhum compromisso com o partido, com o município, com o lugarejo onde foram buscar votos, não mostram nenhuma gratidão para com eles. Como convencer esses deputados de que é melhor mudar para outro sistema?

Vai se fazer também uma tentativa de moderar o pluripartidarismo. Se fôssemos praticar o sistema distrital puro (há exemplos em várias nações do mundo), teríamos uma redução drástica do número de partidos. Poderíamos até chegar ao bipartidarismo que já experimentamos antes, dramaticamente, mas o país é muito grande e diversificado para ter apenas dois partidos.

Portanto, deveremos continuar com o pluripartidarismo, mas vamos adotar alguma regra, algum mecanismo que impeça a formação de um sistema excessivamente fracionado, um multipartidarismo anárquico, inadministrável, quase caótico. Temos de assegurar a representação de todas as correntes do pensamento político, mas somente as expressivas. Temos 50 partidos políticos, muitos criados apenas para favorecer interesses grupais e ocasionais.

Uma saída é adotar o sistema que vigora na Alemanha, que é a cláusula de desempenho ou de barreira. O partido existe, funciona, mas só obterá representação na casa legislativa se conseguir um mínimo dos votos em cada eleição.

Por último, quero falar da fidelidade partidária. Sem ela o partido político não consegue se manter. Mas fidelidade a quê? Naturalmente ao programa e à doutrina. Nossos partidos sofrem de um mal: quase todos têm mais donos que líderes. É preciso ter cuidado para que a fidelidade não se restrinja aos donos do partido. E nos grandes partidos que formam o governo, a fidelidade adotada refere-se mais ao aspecto executivo do que às doutrinas, idéias e compromissos programáticos.

ISAAC JARDANOVSKI – Vejo que, como a reforma política é considerada de modo geral a mãe de todas as reformas, no seu entender continuaremos órfãos por muito tempo ainda. É lamentável.

VAMIREH CHACON – O Estado brasileiro precedeu a sociedade. Isso está muito bem demonstrado por Oliveira Viana nas Instituições políticas brasileiras. De Portugal para o Brasil, desde o início, com dom João VI, veio um Estado completo. Isso não deve ser motivo só de tristeza, porque é a causa última da nossa unidade nacional. Enquanto a Espanha mantinha vários vice-reinados na América, Portugal só teve um no Brasil, com capital inicialmente em Salvador e depois no Rio de Janeiro. Durante o período de administração do marquês de Pombal, houve dois vice-reinados, o de Salvador e o da Amazônia. Numa história de 500 anos como a nossa, isso pesa relativamente pouco.

Portanto, não vejo só desvantagens. O Estado brasileiro existe. O Itamaraty existe e, sem nenhum favor, é o único serviço diplomático que funciona no hemisfério sul, com exceção talvez do da Austrália. E eu poderia mencionar várias outras instituições brasileiras que funcionam. Dom João VI fundou duas academias militares, a do exército e a da marinha, a Biblioteca Nacional, com 60 mil volumes, a Imprensa Nacional, a Casa da Moeda, o Jardim Botânico. E o que acontece? O Estado brasileiro tem enormes falhas. Mas também tem suas compensações. Sua grande força e sua grande fraqueza residem no fato de que o Brasil não criou o Estado brasileiro, foi o Estado brasileiro que criou o Brasil. E a dificuldade que temos hoje é inverter essa situação: não acabar com o Estado, mas fazer com que o Brasil seja mais forte e mais importante do que seu próprio Estado, isto é, que a sociedade civil brasileira pouco a pouco se organize.

Se não houver a reforma política, ou seja, se não se reformar o processo decisório brasileiro, não vamos prosseguir em nossa marcha ascensional. Se não tivermos uma reformulação das eleições, em que o povo tome a iniciativa de começar o processo decisório, não se irá a lugar nenhum. E quando digo povo incluo todo mundo. É preciso acabar com essa história de que só desempregado é povo. Não existe voto qualitativo, todos têm o mesmo peso na eleição.

O que vejo com objetividade é que estamos num dilema, numa encruzilhada. O mundo mudou, e não é a primeira vez. O Brasil está mudando, e também não é a primeira vez. Vamos ter de fazer essa reforma política. É preciso estabelecer maneiras de controle, e há inúmeras. Já se pensou inclusive em introduzir o recall, que pouquíssimos países do mundo adotam. A Hungria pós-comunista adotou esse controle, ou seja, que o mandato possa ser cassado pelos eleitores. Há deputados que não pisam no Congresso Nacional, e isso não pode continuar. Eles devem ser apontados à execração pública. Cada um deles deve ter o mandato cassado por mera ausência física. A Constituição prevê que, não comparecendo, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias, o deputado é cassado automaticamente. Mas, faltando 24 horas para terminar esse prazo, ele aparece, assina a folha de freqüência e torna a desaparecer.

Devemos ter cláusula de barreira. Não se trata de cassar registro de partido nenhum, o que é altamente antipático e até antidemocrático. Se o indivíduo, por exemplo, criou um partido dos vegetarianos, só tem voto dos povos da floresta e elege um vereador no município menos populoso do Amazonas, ótimo. Esse partido tem direito a registro, mas que fique lá mesmo, cresça e apareça. No dia em que puder eleger um deputado estadual, ótimo; deputado federal, melhor ainda. O que não podemos é admitir, por mais bem-intencionados que sejam, deputados federais ou estaduais que só são líderes de si mesmos. O indivíduo tem todas as regalias regimentais, que são inúmeras, tem infra-estrutura, automóvel, fax, telefone, e é líder de si próprio. Tem tempo para falar, obstruir negociações. Isso é absolutamente inviável.

À guisa de conclusão, quero apenas lembrar Otávio Mangabeira, que dizia com insistência: "No Brasil, a democracia é uma planta muito tenra". O Brasil viveu quase cem anos em estado de sítio, com nomes trocados: leis de segurança nacional no Estado Novo, AI-5 no regime militar, e mais propriamente estado de sítio sob várias presidências militares e civis da República Velha. Então é uma planta muito tenra. Espero que ela não se canse de novo ou, pior ainda, não seja declarada cansada pelos eleitores e mandada embora por outra temporada.

MÁRIO AMATO – O Brasil é vítima de uma infelicidade: tem tudo e não tem nada. E não consegue ser aquilo que todos desejamos. Em qualquer regime o que deve prevalecer é a ética, a moral, os usos e costumes do povo. O resto são formas de se organizar. O Estado, principalmente o Estado moderno, deve ter a função de direcionar, coordenar e cobrar. Quando se propõe a fazer coisas que não estão na sua área, ele o faz muito mal. No Brasil não fazemos o que queremos. Fazemos o que podemos, porque a máquina estatal não deixa o país funcionar. Precisamos educar uma geração nova, porque a atual está contaminada pelo egoísmo.

SAMUEL PFROMM NETTO – Será que não estaríamos nós, brasileiros, fadados a desempenhar nesse novo milênio um papel essencial, fundamental no concerto das nações, exatamente em virtude não dos nossos defeitos, não das nossas mazelas, mas das nossas virtudes, como índole do povo, como visão do mundo, como filosofia de vida, como cadinho cultural que integra etnias, matrizes nacionais múltiplas, que integra religiões que convivem pacificamente, unidade idiomática, territorialidade generosa e um sem-número de características que nos são comuns a nós, brasileiros, e aos nossos avoengos portugueses?

Quanto à reforma política, são assaz conhecidas as vicissitudes e misérias de nossa história política republicana. Ocorre-me lembrar, a propósito, as corridas de cavalos. De que adianta ter animais ótimos se os jóqueis deixam a desejar? De que adianta que os objetivos e as intenções, as melhores do mundo, sejam excelentes se faltam competência, serenidade, cultura, seriedade, maturidade e extrema sagacidade a muitos daqueles que pretendem concretizá-las?

BURGOS-CABAL – O problema central do sistema democrático brasileiro é a representação. Dois caminhos apontariam a alternativa para a solução. O personalismo presidencial, que se repete nos estados e municípios, não abre caminho para a solução definitiva. Por isso, apóio o parlamentarismo, porque ele traz naturalmente todas as modificações do sistema de representação que queremos aperfeiçoar.