Sesc SP

IVES GANDRA MARTINS – Em primeiro lugar, quero saudar nosso novo membro, Rubens Miranda de Carvalho, que foi presidente da Comissão de Estudos Tributários da Ordem dos Advogados do Brasil. Rubens é um dos grandes conhecedores de direito tributário do Brasil.
Hoje vamos discutir a competência e a atribuição da Justiça Eleitoral no que diz respeito a seu poder normativo. No dia 27 de fevereiro, o presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Nelson Jobim, e o ministro Sepúlveda Pertence manifestaram-se em resposta à consulta eleitoral, apresentando uma nova interpretação do artigo 6º da lei 9.504, de 1997. Vou ler para os senhores: "É facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional ou para ambas, podendo neste último caso formar-se mais de uma coligação para eleição proporcional dentre os partidos que integrem a coligação para o pleito majoritário". Esse artigo regeu as eleições de 1998. Entendeu-se naquela ocasião que se permitiam coligações diferentes em circunscrições diferentes, e que não havia limitações, porque o artigo 85 da mesma lei declara o que seria circunscrição: "Nas eleições presidenciais, a circunscrição será o país, nas estaduais, o estado, e nas municipais, o município". Isso levou o ministro Pertence a entender que em cada circunscrição se pode fazer o que quiser.

HÉLIO DE BURGOS-CABAL – O artigo 6º regeu corretamente a eleição anterior, porque seria facultado aos partidos fazerem as coligações dentro de cada circunscrição. Sempre foi assim.

IVES GANDRA – Exatamente. Como não há palavras inúteis na lei, o presidente do TSE entendeu que, se é facultado dentro da mesma circunscrição, não é nas outras. Ou seja, em termos de coligação eleitoral, o que é permitido dentro de uma circunscrição é proibido nas outras. Se houver coligação para presidente, não será possível haver alianças estaduais, e vice-versa, diferentes. Essa interpretação nunca havia sido apresentada. O TSE procura justificar sua posição dizendo que o ministro José Nery, em 1998, declarou que não poderia haver coligação em que um partido com candidato a senador apoiasse o candidato a governador de outro partido. Sendo assim, não seriam possíveis acordos diferentes fora da hipótese do artigo 6º, mas dentro da circunscrição. O ministro Pertence mostrou que o dispositivo vale especificamente para cada circunscrição. Se ela for federal, pode-se fazer qualquer coligação nesses termos; o mesmo ocorre nas áreas estaduais e municipais. Parece que as interpretações dadas até o momento em que o TSE tomou essa nova posição não seriam as mais adequadas.
O artigo 6º regula a forma de trabalho em cada circunscrição, mas não obriga as demais a seguirem o que for feito numa delas apenas. Por essa razão é que o ministro Pertence fez menção à circunscrição federal, estadual e municipal no artigo 85. A posição do TSE parece querer dizer o seguinte: tudo o que fizemos até agora não tem validade alguma, porque sempre erramos e só agora acertamos. Ora, a função da Justiça Eleitoral é somente evitar fraudes; ela não deve interferir no processo eleitoral, tentando mudar a intenção do povo. O artigo 16 da Constituição não permite que as regras do jogo sejam modificadas; por outro lado, é possível recorrer das decisões do Tribunal Eleitoral que contrariarem a Constituição. Nesse caso, portanto, cabe o recurso.
Outro dado relevante é o artigo 49 da lei suprema, que afirma: "É da competência exclusiva do Congresso Nacional zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes". Não menciona o Executivo, cita outros poderes, o Executivo e o Judiciário. Se a lei eleitoral tem de ser feita pelos legisladores, e se há uma alteração daquilo que eles entenderam ser a interpretação correta até aquele momento, por meio de um ato que pretendidamente seria de interpretação, mas é normativo e modificativo, parece-me que caberia preservar. De que forma isso poderia ser feito? Através de decreto legislativo. O que significa que poderia o Senado Federal baixar um decreto legislativo dizendo que nesse caso as coligações são possíveis, de acordo com o artigo 6º, preservando suas decisões, conforme permitido pelo artigo 49.
Mas vou mais longe. Como o TSE baixou resolução em que define a nova interpretação, esse ato efetivamente é normativo, e sobre ele caberia, inclusive, uma ação direta de inconstitucionalidade por parte do Senado. Essa é a minha posição.

AMÉRICO LACOMBE – Contra a nova interpretação do artigo 6º pode haver até recurso ao Supremo Tribunal Federal (STF). Há três possibilidades de atuação jurídica: o decreto legislativo, a ação direta de inconstitucionalidade e o recurso extraordinário ao STF. Estou plenamente de acordo quanto aos aspectos puramente jurídicos colocados por Ives Gandra, mas há outra questão.
A decisão do TSE contraria fundamentalmente a realidade brasileira, onde a política se faz nos estados, não na União. Toda eleição é estadual, menos uma, a de presidente da República. A de senador é estadual, a de deputado federal é estadual, a de governador é estadual. Por que subordinar todas as eleições a uma única, que tem caráter nacional? Isso tira a autonomia dos partidos, atenta contra o princípio federativo e contra a realidade sociológica da política nacional. No Brasil, a política sempre foi feita com bases regionais, e a nacional é um reflexo da local.
Por conseguinte, essa decisão, além de inconstitucional, fere o princípio federativo, contraria a disposição expressa da lei e atenta contra o artigo 16 da Constituição. O TSE vai se defender afirmando que a lei não mudou. Mudou, sim, pois sua interpretação é outra. A lei não pode ser modificada, muito menos uma decisão judicial pode alterar o sentido de uma lei. Se ela vai prejudicar ou favorecer o candidato A, B ou C, acho que ainda é um pouco cedo para dizer, pois, em política, às vezes o tiro sai pela culatra.

IVES GANDRA – Sepúlveda Pertence disse que muitas vezes a coligação estadual é feita muito antes da federal. Eu diria que sempre a precede. Sabemos quais são os candidatos a governador muito antes de conhecer os candidatos a presidente. Por isso, se condicionarmos tudo à eleição federal, estaremos inviabilizando a administração regional.

EDVALDO BRITO – Se a interpretação de Nelson Jobim vale, no caso da eleição municipal os partidos teriam de fazer as coligações apenas naquele momento, uma vez que ele diz que essa preside as outras.

AMÉRICO LACOMBE – Não. Ela preside as outras que se realizam no mesmo momento.

EDVALDO BRITO – Mas não estou entendendo o voto do presidente do TSE. Se ele fecha aqui, condiciona aquela eleição, mesmo que não seja realizada no mesmo momento da presidencial.

NEY PRADO – Não gostaria de emitir uma opinião, porque essa matéria é de alta complexidade e não se esgota no âmbito jurídico. Nesse processo, o jurídico é o resíduo, porque nossa ordem jurídica atual é toda anárquica, permite qualquer tipo de interpretação. Tanto é verdadeira essa afirmação que dois ministros do STF sustentam, partindo de premissas diferentes, conclusões diversas. A matéria é muito complexa, não podemos dar a ela um tratamento simplista.
Sabemos que na democracia o que prevalece é o pluralismo, que permite a divergência de idéias e possibilita a organização, que se dá em nível estadual, num país continental como o nosso.
Numa democracia é possível que indivíduos da mesma sociedade, muito embora tenham interesses conflitantes, possam defendê-los de maneira pacífica. No campo político, a democracia permite a alternância no poder através dos mecanismos que ela mesma coloca à disposição da sociedade: o voto, o partido político, a eleição, etc. Para que isso seja feito com ética, é necessário respeitar as regras vigentes. E aí entra o problema da licitude da decisão do TSE. Como nossa democracia é incipiente – vivemos sempre num processo pendular e cíclico de autoritarismo, de um lado, e populismo, de outro –, não nos deu ainda uma cultura realmente democrática, um estilo de vida que pudesse resolver esse problema, independentemente de qualquer regulação legal. Como nossa cultura não é totalmente democrática, o Poder Judiciário tenta dar um direcionamento ao processo político. Talvez provoque descontentamentos de grande monta, principalmente quando os votos forem apurados. Como apenas um vai se aproveitar dessa decisão, os outros provavelmente vão passar de opositores do governo a contestadores do regime, da própria Constituição, o que é um problema.

FÁTIMA FERNANDES RODRIGUES DE SOUZA – As minhas considerações vão se limitar ao que diz o artigo 16: "A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência". Isso significa que, se todo o país, através do Congresso Nacional, resolver modificar a lei, essa nova legislação só poderá produzir efeitos um ano depois de ter entrado em vigor, para que não haja manipulação das eleições iminentes. A recente decisão isolada de alguns juízes do TSE representa uma alteração do critério jurídico, o que é muito mais grave que uma mudança de lei; não tem sentido algum que cerca de cinco pessoas possam alterar o critério jurídico eleitoral a menos de um ano das eleições. Essa mudança tem de equivaler a uma nova lei.

IVES GANDRA – Se nem os representantes de cerca de 170 milhões de brasileiros podem fazer alteração, imagine cinco pessoas... Proponho o decreto legislativo como solução, porque, em lugar de fazer uma nova lei, estabelecerá a interpretação daquela criada em 1997. De acordo com o artigo 49, inciso XI, houve uma invasão da competência do Legislativo por parte do Judiciário. Utiliza-se o decreto legislativo sempre que há uma invasão do Executivo na área do Legislativo.

NEY PRADO – Na prática, isso seria inócuo, porque quem disciplina o jogo eleitoral é o TSE, que pode perfeitamente ignorar esse decreto e manter o conflito entre os poderes.

IVES GANDRA – Então esse conflito terá de ser solucionado no STF.

NEY PRADO – Acho que é a única solução.

FERNANDO PASSOS – Parece óbvio que a decisão do TSE é inconveniente, mas uma solução também é bastante difícil. Os deputados estão sendo vítimas da sua forma de legislar. Eles propugnaram que essa nova lei era a dos partidos políticos, que exige decência e coerência. Mas estamos cansados de assistir a coligações estapafúrdias em nível nacional e estadual. Vou citar um exemplo: o PPS de São Paulo já manifestou apoio ao candidato do PSDB no estado. Mas Ciro Gomes diz que precisa intervir no diretório paulista, porque isso é contra a essência do próprio partido. Como o PPS de São Paulo pode apoiar o candidato do PSDB se sua política, pelo menos no discurso, é contrária à desse partido? Isso confunde o eleitor e atrapalha a todos. Estou absolutamente convencido de que o TSE errou na interpretação do artigo 6º.

BURGOS-CABAL – Inspiro-me naquilo que disse Ney Prado: a questão transcende a discórdia jurídica e penetra num mundo de preocupações muito mais elevadas. Lembro-me de que, numa reunião do Instituto de Estudos Estratégicos de Londres, tive a ocasião de debater com Raymond Aron o paradoxo que era, na prática, o sistema democrático ser decidido por uma minoria e não pela maioria. É o mesmo paradoxo de cinco decidir sobre o aparente interesse de 170 milhões.
Na prática, as coligações são um mecanismo de que lançam mão os caciques nos estados e municípios em função de conveniências eleitorais; não têm propósito ideológico, partidário ou interesse nacional. É uma maneira de conquistar votos, em prejuízo da vontade majoritária da nação – esse é o aspecto maior dessa discussão.
Tudo contribui para que não se pratique a democracia. Setenta por cento do eleitorado brasileiro é pobre – o que é uma condição negativa da independência – ou é analfabeto funcional – isto é, não lê ou não aproveita a capacidade de distinguir números e letras para pensar, formar juízo, que é o traço fundamental do homem com um mínimo de conhecimento e a condição para o exercício da democracia.
No Brasil criamos o hiperpluripartidarismo. Então, temos A que se coliga com B em nível nacional contra C, e na esfera estadual A se coliga com C contra B. Evidentemente é a anarquia, o caos. É exatamente isso o que se procura remediar com o voto consciente, com o funcionamento eficaz da democracia.

IVES GANDRA – O senhor considera constitucional ou inconstitucional a decisão do TSE?

BURGOS-CABAL – Você já leu isso tudo com vagar. Eu, não. E a questão é demasiado complexa.

IVES GANDRA – Significa que o embaixador se abstém?

BURGOS-CABAL – Eu me abstenho, porque não tenho conhecimento suficiente dos dados.

EDVALDO BRITO – Vou levantar algumas premissas. Considero essa decisão equivocada, pois já fui vítima de equívocos decisórios do TSE por causa de coligação. Tive 37,6 mil votos para deputado federal constituinte. Mas não sabia que meus votos seriam contados como sobras para a coligação da qual eu fazia parte, e meu partido não elegeu nenhum deputado. Aliás, o partido recebeu mais de 170 mil votos; todos foram para essa coligação.
Tanto essa decisão como a nossa reação contrária são um perigo para os debates de decisões judiciais. Sei quais são os meus direitos, mas quem vai assegurá-los é que é a grande problemática do mundo.
Então, faço coro com Fernando Passos em que essa decisão, de um lado, não deve ser respeitada por ser equivocada, e, de outro, deve ser respeitada, senão abriremos um grande flanco e passaremos a desrespeitar qualquer uma. Esse é o primeiro conflito.
O segundo é que não vejo no realismo brasileiro – até por ter sido vítima dele – como isso vai funcionar. Nesse caso, faço coro com Hélio de Burgos-Cabal: essa questão transcende o mundo jurídico.

RUBENS MIRANDA DE CARVALHO – O que foi dito por Fernando Passos e o embaixador Burgos-Cabal é aquilo que a gente tem como ideal; precisamos ter partidos sérios para poder chegar a uma democracia e fugir do caminho em que estamos, que segue o rumo da Argentina.
Para isso temos a Constituição, que é a carta de regulação do poder, uma carta de valores. Um deles é o da segurança jurídica, que está posto no artigo 16 em termos eleitorais; ele fala em lei, mas, se a trocarmos por norma, que tenho a impressão de que é o sentido do ato, teremos uma norma. Essa decisão é normativa e atenta contra o princípio da segurança jurídica na área eleitoral; vai de encontro ao pacto federativo, como disse Américo Lacombe. A Constituição tem normas com caráter puramente simbólico, uma linguagem de aquietação; muitas delas são apenas de compromisso, não têm eficácia alguma.
Recentemente fiz um estudo sobre a eficácia das normas constitucionais sobre a criminalização do racismo e cheguei à conclusão de que são absolutamente ineficazes. A questão do decreto legislativo para mim vai ser um furo n’água. Além de criar mal-estar em relação ao respeito pelas decisões, vai resultar em nada. Para sanar o problema, deve-se entrar com recurso no STF ou com uma ação direta de inconstitucionalidade.

MARILENE TALARICO MARTINS RODRIGUES – O ministro Nelson Jobim diz que o objetivo dessa interpretação é colocar os partidos a serviço dos interesses da nação e do eleitorado, e não exclusivamente dos interesses de seus integrantes. Há um direcionamento aí, não é só a questão da inconstitucionalidade.

IVES GANDRA – Essa formulação pode valer tanto de um lado como de outro, e está propiciando exatamente o contrário do que o ministro Jobim pretendia.

AMÉRICO LACOMBE – Exatamente. Um grande empecilho no Brasil é a centralização, que leva uma minoria a tomar todas as decisões. O Congresso está querendo votar uma emenda constitucional para unificar a polícia de todos os estados. Ora, compete a cada um deles tomar essa medida. Nos Estados Unidos, por exemplo, existem partidos estaduais. São centenas deles que só funcionam no plano local e auxiliam no processo democrático. Quanto mais se descentraliza, maior é o número de pessoas que toma decisões, e a soma de todas elas é que dá o caráter nacional. A força do Brasil não é ser um país unificado, ao contrário, é ser uma nação desunificada.

NEY PRADO – Queria lembrar que a Constituição é acima de tudo um estatuto político que se circunscreve além do universo jurídico. Se nossa concepção de partido for a de quadros, basta uma pequena elite de notáveis para tocar o barco. Se entendermos que se trata de uma organização de massa, é preciso ideologia, propaganda, organização, permanência, ativismo. No Brasil temos aquilo que pode ser denominado sistema de organização eleitoral de massa. A massa é o objetivo da ação, mas no fundo ela se manifesta apenas nos momentos eleitorais.

IVES GANDRA – Para encerrar, queria colocar que trouxemos esse tema para discutir os aspectos jurídicos de uma decisão que pode ter inúmeras conseqüências e implicações políticas. O importante é examinar o que a Constituição e a lei eleitoral dizem. A Constituição declara que não posso mudar o regime jurídico. Não é apenas a lei que não se pode alterar, é o regime jurídico que estava vigorando. E o que houve foi uma mudança de regime jurídico do processo eleitoral. A inconstitucionalidade formal é tão evidente que o tribunal teve de correr para fazer uma nova resolução completamente diferente da anterior, regida pela mesma lei e pelo mesmo artigo 6º, numa demonstração inequívoca, para mim, de que ou eles estavam errados no passado, ou estão errando no presente. Caso estejam certos no presente, estão mudando o regime jurídico, o que não poderiam fazer, de acordo com o artigo 16. Esse artigo existe exclusivamente para definir em cada circunscrição aquilo que se pode fazer, não significa que não se pode fazer de outra forma; em nenhum momento há um parágrafo com a seguinte afirmação: "Quem fizer coligações numa circunscrição não poderá fazer diferentemente nas demais". E foi para essa contradição que o TSE se direcionou. Como parece a nós, juristas, que é inconstitucional, contra essa interpretação do artigo 6º da lei 9.504 cabem ação direta de inconstitucionalidade, recurso e decreto legislativo.

NEY PRADO – Todos sabemos que, mesmo que nossa análise jurídica seja a melhor do mundo, os políticos podem entender que ela é irrelevante e simplesmente desconsiderá-la.

IVES GANDRA – Mas teremos cumprido a missão deste conselho, que é a de debater as questões jurídicas candentes, que afetam a sociedade de modo particular. Sinto que hoje a grande preocupação é ter a correta concepção jurídica do assunto em questão. A primeira declaração do ministro Nelson Jobim foi a seguinte: "Nós decidimos, e à nossa decisão não caberá recurso", o que desorientou a todos, porque o presidente do TSE é extremamente competente. Depois, outros começaram a mostrar que não é bem assim, que existem vários caminhos. Então a posição deste conselho é de grande relevância para que os políticos e legisladores possam refletir sobre o tema.

NEY PRADO – O TSE mudou as regras do jogo, mas foram excluídos os indivíduos que gostariam de participar da nova regra.