Carga pesada

 

Projeto de reforma tributária tenta vencer a resistência do governo

No dia 10 de maio de 2001 o deputado federal Michel Temer fez uma palestra sobre a situação atual da reforma tributária no Parlamento, a convite do Conselho de Estudos Jurídicos da Federação do Comércio do Estado de São Paulo, presidido por Ives Gandra da Silva Martins.

IVES GANDRA MARTINS – Nosso convidado especial é o deputado Michel Temer, que, antes de ser político, é um dos mais notáveis constitucionalistas do país. Foi professor e publicou Elementos de Direito Constitucional, obra constantemente citada. Temos hoje a casa cheia para discutir o projeto de reforma tributária que o deputado apresentou ao Congresso Nacional.

MICHEL TEMER – Agradeço as palavras do professor Ives Gandra, e cumprimento todos os colegas e amigos que aqui estão. Imaginava que esta fosse uma reunião pequena, para trocar idéias sobre a reformulação tributária no país. Verifico que deu-se a ela o tom de quem vai proferir uma palestra. Não vou fazer isso, porque estou certo de que todos os presentes conhecem mais o sistema de tributos do que eu próprio.

Vou relatar aos senhores o processo de reforma tributária no Parlamento e emitir minha opinião, que será de natureza política. Quero entusiasmá-los a participar dessa questão, não só com sugestões de natureza doutrinária, de fundo opinativo, mas também como forma de pressionar o Legislativo.

Durante um bom período tentamos elaborar uma reforma tributária que representava uma grande modificação constitucional. Seu primeiro objetivo era fazer uma espécie de revisão do pacto federativo, a fim de redividir os ganhos tributários, com conceitos novos que buscavam eliminar a guerra fiscal e fortalecer a posição dos municípios brasileiros, que hoje pleiteiam novos recursos em face dos muitos encargos que a eles foram atribuídos.

O segundo tópico era desonerar a produção. Esse foi o grande tema discutido, que acabou paralisando os trabalhos – a extinção da cumulatividade dos impostos.

A idéia inicial partiu do próprio Executivo. No início de seu primeiro governo, o presidente Fernando Henrique enviou ao Parlamento um projeto de reforma tributária. Mas o governo se empenhou em outras reformulações, como a econômica, a previdenciária e a administrativa, e foi abandonando a tributária. Sabemos que o país tem metas fiscais a ser atingidas e que qualquer mudança na arrecadação poderia desequilibrar as finanças e empanar o brilho dos empréstimos que vieram para o Brasil.

A comissão de reforma tributária trabalhou com a presença de todos os partidos políticos, e ao longo de um ano e meio de discussões elaborou um projeto que ganhou a unanimidade de todas as correntes partidárias da Câmara dos Deputados, o que não ocorreu nas áreas da previdência e da administração.

Teve início, então, uma resistência velada. O governo começou a recuar. Acredito que o presidente tinha a intenção de marcar o seu governo, também, com a reforma tributária. Mas a área econômica demonstrou que ela seria prejudicial. Sob o foco político, verificou-se que seria impossível levá-la adiante. Por quê? Porque se trata de uma emenda à Constituição, com normas constitucionais entremeadas de dispositivos que poderiam ser veiculados por legislação ordinária.

Se o governo se opusesse, como iria ocorrer, não teríamos os votos do PFL e do PSDB. Talvez por ser eu um dos motores dessa reforma, creio que teríamos os votos do PMDB. Mesmo assim, não alcançaríamos os 308 votos necessários. Então, recuei.

Houve uma reunião em minha casa, com a presença do ministro Pedro Malan, do secretário Everardo Maciel, de agentes do governo e todos os líderes partidários, onde se deliberou que o ministro Malan e o secretário Everardo iriam ao plenário da Câmara para falar sobre a reforma tributária. Mas, curiosamente – esses eventos políticos são curiosos –, no palácio os ministros convocaram uma coletiva à imprensa para falar sobre a preocupação do governo com a reforma tributária.

Comecei a perceber que havia objeções, não só da parte do governo: entre os setores interessados também existia controvérsia. É aquela velha história – todos querem a reformulação, desde que seja a que têm na cabeça. É claro que eu esperava que o texto fosse levado ao plenário, onde seria aberta uma grande discussão nacional para chegar a um ponto comum. Mas, com a resistência do governo, nem isso foi possível.

Recapitulando: as vertentes da reforma tributária eram a repactuação da federação brasileira e a tentativa de desonerar a produção nacional. O que mais ouço de todo o empresariado nacional – micro, pequeno e grande – é a tentativa de obter a chamada competitividade. Nossos empresários são modestos: não querem privilégios, mas a possibilidade de competir em igualdade de condições com o produto estrangeiro. E essa competitividade não estava sendo possível, porque eles pagam tributo sobre a matéria-prima, quando industrializam pagam sobre a matéria-prima e o tributo já pago, e quando vendem pagam sobre a matéria-prima e os dois tributos já pagos.

Abandonamos essa possibilidade naquele momento, mas senti que ficou uma semente muito fértil no Legislativo. Por isso mesmo, tempos depois, acabamos pensando num projeto de lei ordinária que alterasse a legislação das contribuições para a seguridade social – PIS, Pasep, Cofins –, acabando com a cumulatividade tributária.

A fim de prevenir acidentes, será apresentado um substitutivo, de modo que o governo tenha 12 ou 24 meses para encontrar novas alíquotas que permitam a adequação financeira do projeto, porque, se há a retirada de uma parcela de ganhos do governo, é preciso substituí-la por outras fontes de renda. A proposta é que o governo fixe novas alíquotas, o que vai significar naturalmente uma elevação, mas não mais o imposto em cascata.

Espero que a área econômica não impeça o encaminhamento desse projeto. Se chegarmos à conclusão de que ele é útil para a economia nacional, para o comércio, para a indústria e, portanto, para a produção, teremos condições de levá-lo adiante.

IVES GANDRA – No momento, só vejo um caminho viável para chegar-se a alguma reforma na tributação. Os conselheiros aqui presentes e eu gostaríamos de uma ampla reformulação, que eliminasse a cumulatividade e que pusesse fim à guerra que os estados e municípios travam em relação ao ICMS e ao ISS. Seria solucionado o problema de um imposto de vocação nacional, que foi regionalizado – o ICMS –, e eliminada a falta de competitividade decorrente dos tributos em cascata.

Temos um problema estrutural em relação ao ICMS. Se cem países do mundo adotam o imposto sobre valor agregado sem problemas, se a União Européia adota regime jurídico único para 15 países e permite as operações econômicas entre todos eles sem dificuldades, por que nós não conseguimos o mesmo?

A questão não está na reforma, mas no erro fundamental da regionalização de um imposto de vocação nacional. E me parece que a única solução seria encontrar uma forma de prestigiar a federação sem retirar dos estados a fiscalização e a administração do tributo. Acredito que foi esse ponto o que mais dificultou a reforma tributária.

Devemos procurar uma solução que, pelo menos, nos dê competitividade no plano internacional. E o projeto de lei tem esse aspecto positivo. Em primeiro lugar, não afeta os receios que se encontram em determinados segmentos da administração pública. Em segundo, desonera a exportação.

Para desonerar os impostos, teríamos de adotar a tabela de Vassíli Leontief, Prêmio Nobel de economia. Com a tese de matriz-insumo-produto, Leontief consegue jogar a projeção do impacto de todos os custos no preço final do produto. É um problema técnico. Com a informatização, seria possível que cada segmento verificasse o nível de cumulatividade de impostos para desonerá-los na exportação.

Por isso, apóio integralmente a fórmula do deputado Michel Temer, que é extremamente hábil.

Não se estabelecem alíquotas no projeto; ele é quase uma lei autorizativa para que se possam fazer os estudos necessários à criação de um sistema que desonere a produção sem prejudicar os produtos nacionais, não só em nível de comércio externo mas também de mercado interno, já que o produto estrangeiro, hoje, paga menos tributos internamente que o brasileiro.

OSCAR DIAS CORRÊA – Acredito que a oportunidade de fazer a reforma tributária passou quando surgiu a tese da reeleição. Quando o presidente a propôs, e em seguida veio a emenda da reeleição, todos aqueles que poderiam apoiá-la tiveram um raciocínio muito comum na vida pública brasileira: "Se é bom para Fernando Henrique, ainda que seja bom para a nação, vamos votar contra, porque não podemos facilitar sua reeleição".

A partir de então, acabou o governo Fernando Henrique (não sou contra o presidente, é apenas uma constatação), porque, já que ele não pode ser reeleito, não é mais temível. E ficamos entregues ao ímpeto arrecadador. Então, por mais que concorde com o projeto, não acredito em nenhuma reforma de tributos nesta hora, porque falta ao governo vontade política pró e sobra vontade política contra.

GASTÃO ALVES DE TOLEDO – Gostaria de mencionar que durante o trâmite do projeto nos dois anos passados tive a mesma impressão que o ministro Oscar Corrêa. Vemos, hoje, que a melhor premissa é a reforma fatiada, uma vez que a global já se mostrou inviável a curto prazo.

Será necessário jogar para o governo a questão do aumento das alíquotas. Para termos uma idéia, seria preciso se habituar com uma alíquota em torno de 10% a 12%, considerando uma cadeia de três a quatro elos na produção industrial. O governo sabe disso e jamais aumentaria a alíquota do PIS/Cofins sem uma justificativa muito grande. E o que é pior: uma alíquota geral desse valor seria aplicada a todos os segmentos industriais. Talvez devêssemos ter alíquotas variadas, conforme o tamanho do elo da cadeia produtiva. Essa é uma complicação muito grande para o governo, mas é o único modo de desonerar as exportações.

Acredito que se não fizermos essa reforma por nosso próprio empenho, teremos de realizá-la por forças externas. Com o possível advento da Alca (Área de Livre Comércio das Américas), com a permanência ou não do Mercosul, mas certamente com a intensificação do comércio com a União Européia, o país terá de fazer a reforma, ou se tornará inviável sua participação no comércio internacional.

Novamente, em vez de agirmos, estaremos reagindo a uma situação externa. Isso acontecerá, em curto ou médio prazo. E seria preciso pelo menos dois ou três anos de transição para ajustar as alíquotas e verificar a manutenção da arrecadação.

FERNANDO PASSOS – A fala do ministro Oscar Corrêa é a minha crença, ou seja, é a crença na descrença. A única esperança que temos é de uma reforma por tópicos, sendo o principal o fim da cumulatividade. Em reunião anterior do conselho propusemos até mudar o termo "reforma" para "lei pontual", para ver se assim seria aprovada no Parlamento.

Minha esperança é que o deputado Michel Temer lidere na Câmara esse projeto, que contará com o apoio da Federação do Comércio, dos tributaristas brasileiros e a voz viva de Ives Gandra.

AMÉRICO LACOMBE – É impossível fazer uma reforma constitucional, que, a meu ver, é desnecessária. No caso da tributária, não há necessidade de alterar a Constituição; pela lei ordinária já podemos atenuar um pouco a tributação. O meu apoio ao projeto do deputado é total.

MARCO AURÉLIO GRECO – Não me parece que o governo não queira reconhecer a alíquota real das contribuições de PIS e Cofins, mesmo porque nos últimos 12 meses já o fez explicitamente em dois setores da nossa economia: combustíveis, que hoje pagam de 10% a 12% na refinaria, e remédios, que têm a mesma taxa na importação e na fabricação. Está aí a alíquota real para uma parte do ciclo que é do produto pronto para a frente, sem falar da incidência cumulativa de PIS/Cofins para o período anterior. Portanto, acredito que agora deve-se cobrar a coerência de que, se é válido para esses setores, deve ser para os outros também.

Minha segunda observação é quanto ao projeto. Estou plenamente de acordo com a idéia e louvo o fato de não ter sido usada a expressão não-cumulatividade, que gera imensos debates no campo judicial para definir se a não-cumulatividade é na incidência ou no pagamento. Acho ótimo que se tenha adotado uma fórmula simples para obter um resultado eficaz. E, se me permitem uma sugestão técnica, a redação do artigo 3º teria de ser inversa. Como está – "a contribuição incidente sobre o faturamento (as de saída, de venda) será compensada com a que houver incidido nas operações de aquisição (as de entrada)" – pode causar um debate sobre uma eternização de um saldo credor. Se comprei com 10% de incidência de PIS/Cofins e vendi com 20% de incidência dos mesmos impostos, por essa redação estaria levando os 20% contra os 10%. Sempre existiria um saldo credor e não haveria mais PIS/Cofins a arrecadar. Acho que é só uma questão de inverter a polaridade: tenho de levar os 10% da aquisição contra os 20% incidentes no faturamento. Nesse caso, haveria sempre o saldo, que é o efeito da não-cumulatividade. Acho que o conceito é feliz, e o fato de não se usar o termo não-cumulatividade é uma ótima solução para evitar discussões. É apenas uma questão redacional.

RENATO FERRARI – O que eu desejaria enfatizar é a perda do princípio de prioridades. Como vejo que essas reformas não resolvem os problemas fundamentais, são apenas remendos necessários entre o caixa do governo e o contribuinte, gostaria de saber como é que poderíamos respaldar o cidadão que contribui. Talvez com esse projeto de Jorge Bornhausen, que se encontra em andamento no Senado...

CLÁUDIO MESQUITA PEREIRA – Como mero advogado que sou, entendo que não faremos mudança nenhuma na Constituição antes que se faça a reforma política e partidária. Enquanto um deputado ou senador tiver a liberdade de votar do jeito que quiser, ou seus interesses dominarem, isso não será possível. O Brasil depende basicamente de uma reforma partidária que implante regras bem definidas, inclusive a fidelidade.

Concordo que muito se pode fazer por lei ordinária. É só haver vontade política, que o projeto se apresenta. Pois, se a receita diminui, a despesa também deve diminuir. Nesse ponto entra outra grande dificuldade que o governo federal tem: a previdência – um dos maiores exaustores de receita, com déficit gigantesco, tanto porque não se tributa o funcionário público aposentado, ou até recentemente inativo, quanto porque a contribuição dos empregados e empregadores é insuficiente para suportar o peso das aposentadorias.

AGOSTINHO TAVOLARO – Quero elogiar a tática usada, pois, se aprovarmos esse projeto, teremos uma primeira brecha no monólito que é hoje o sistema tributário. Acredito até que o governo aceitaria essa mudança, porque ele teria ensejo de propor o aumento de alíquotas. E, naturalmente, vai propor. Mas o momento político seria o de aquilatar as vantagens de termos restaurado o princípio da não-cumulatividade, contra um aumento de alíquota que será discutido em termos políticos. Meus parabéns pela iniciativa e pelo primeiro passo que pode ser dado, abrindo uma brecha na muralha atual.

NEY PRADO – Das duas brilhantes intervenções, pude aferir algumas conclusões. A primeira delas é que o governo tem ciência absoluta das disfuncionalidades que o sistema tributário tem provocado em nossa sociedade, principalmente no setor econômico. Concluí que há um consenso quanto à idéia de reforma tributária. Mas, paradoxalmente, temos um dissenso quanto ao conteúdo da reforma. Isso significa que na democracia há que se buscar uma solução que seja jurídica e passe pela viabilidade política.

Se foi dito aqui que a situação real não é do agrado da sociedade, e se a situação ideal se tornou impossível, é preciso apresentar um projeto viável. Para isso, não basta um líder da sua envergadura, caro deputado. É fundamental obter um consenso do projeto na classe empresarial, para que o senhor seja, na Câmara e no Congresso, um interlocutor legítimo, podendo falar não só em nome dos contribuintes em geral, mas da classe empresarial em particular.

IVES GANDRA – Agradeço a manifestação dos conselheiros. Temos como convidado, hoje, o diretor do Clube de Lojistas de Belo Horizonte, que veio especialmente para esse encontro e fará suas observações.

DÍLSON VIEIRA – Gostaria de ressaltar que se o país vier a entrar na Alca terá de rever todo o sistema tributário, porque o atual representaria um suicídio coletivo das empresas brasileiras. Já estamos vivenciando isso no Mercosul.

Quero parabenizar a intenção de pontuar a reforma, pois sabemos que como um todo, infelizmente, ela é impossível. Nem que seja uma loucura, me perdoem os tributaristas, seria um alívio para as empresas se fosse possível diminuir não a arrecadação, mas o número de tributos e as obrigações acessórias.

GASTÃO ALVES DE TOLEDO – Quanto à questão do aumento das alíquotas, acompanhei a evolução desse tema no que diz respeito ao petróleo e constatei que a lei 9.990, do ano passado, só foi editada porque não havia outra forma de evitar a enorme sonegação. O governo fez isso em relação aos medicamentos, e fará também em outros segmentos industriais, onde constate a presença de alguns grandes fabricantes que possam reter na origem o tributo e já acrescê-lo ao produto, para não ter problemas de arrecadação na distribuição e na revenda. Além desses setores – automobilístico, fumo e bebidas –, é complicado estabelecer uma alíquota para todos os produtos econômicos, já que são milhares de casos. Se o governo declarar para um industrial pequeno que terá de pagar 10%, 12% ou 20% de PIS/Cofins, poderá criar um problema gravíssimo. Quanto aos medicamentos e aos combustíveis, acho que o governo foi compelido a agir, devido à enorme sonegação que havia, e continua a haver, especialmente no setor de petróleo, em relação ao ICMS.

MICHEL TEMER – Em primeiro lugar, agradeço a oportunidade que tive de ouvi-los. Fiz uma exposição preliminar e ouvi sugestões que auxiliarão muito no encaminhamento do projeto. Verifiquei que não há objeção ao seu conteúdo, ao contrário, salvo redação nova e oportuna que nos oferece o professor Marco Aurélio Greco. Vejo que há unanimidade em relação ao conteúdo e à opção de utilizar um projeto de lei ordinária como estratégia para facilitar a aprovação.

Estou de pleno acordo com o ministro Oscar Corrêa e o professor Fernando Passos. Acho que há má vontade em fazer uma grande reformulação em matéria tributária. Creio até que tive há dois anos um surto de "constitucionalite", ao achar que poderia ressistematizar toda a tributação no país a partir de uma grande mudança do pacto federativo.

O que considerava possível é impossível. Não há como agir, por uma razão evidente, professor Ney Prado: não existe consenso nessa matéria, portanto, é muito difícil realizá-la. A partir de então, tornei-me adepto do fatiamento da reforma tributária.

O presidente do Clube de Lojistas de Belo Horizonte mencionou que não vamos ficar apenas neste projeto, que será um grande teste, se conseguirmos, professor Ferrari, levá-lo adiante. Não estou tão convencido assim, como o professor Gastão, de que o governo vai aceitar essa fórmula pacificamente. Realmente, elevar de 3% a 10% uma alíquota é politicamente oneroso, embora jurídica e economicamente mais compatível com o interesse da produção. Portanto, é preciso que haja pressão. Farei o possível para levar o projeto adiante, mas preciso de apoio: da classe jurídica, para dizer que pode ser encaminhado por lei ordinária e que o conteúdo é bom; da classe empresarial, para dizer que não toleramos mais isso. Se não é possível a reforma global, vamos fazê-la em partes.

Esta reunião foi muito mais útil para mim do que para os senhores. Eu estava um pouco preocupado em levar adiante esse projeto, sem manifestações do empresariado. Vou levar a idéia da reformulação pontual para a minha comissão, porque, coincidentemente, este projeto está na minha comissão. Ele deve ser aprovado lá, depois na Comissão de Constituição e Justiça e posteriormente na Câmara dos Deputados.

O prezado amigo Cláudio Mesquita alude à reforma política como fundamental. Concordo, mas não creio que ela tenha influência direta nessa matéria, que é de lei ordinária. Para isso, basta certa pressão. Se unirmos os esforços jurídicos e empresariais, conseguiremos aprovar a lei de reforma tributária. Sabemos que ela pode passar na Câmara e no Senado e ser vetada no Executivo. A pressão servirá para convencer o Executivo a apoiá-la.

O grande problema é a desconformidade entre os textos da lei ordinária e constitucional. A lei ordinária confundiu os conceitos de receita e faturamento, quando a Constituição os distingue nitidamente. A partir daí é que se deu toda essa confusão geradora da não-cumulatividade. Habilmente, o novo texto não utiliza esse termo. Se for aprovado, teremos colhido um fruto daquela semente que plantamos dois anos atrás.

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