Procuram-se parceiros
Postado em 01/07/2004
Governo aposta nas PPPs para alavancar desenvolvimento
ALBERTO MAWAKDIYE
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Minas Gerais e São Paulo – que juntos respondem por mais da metade do PIB brasileiro, mas nem por isso estão com o caixa em boa situação – saíram na frente. Ambos já oficializaram suas legislações para as PPPs e até mesmo listaram alguns projetos que poderão fazer parte do primeiro lote de obras a ser executadas. "Pretendemos, a princípio, recuperar a MG-050, que liga Belo Horizonte ao sudoeste de Minas Gerais, e construir um centro administrativo para o estado e um outro para nossa universidade estadual", resume o secretário de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais, Wilson Brumer. "Queremos também implantar seis presídios e um programa de saneamento básico na região do vale do Jequitinhonha."
É provável que até o final do ano outros estados acompanhem essa iniciativa. No Ceará, o projeto para o estabelecimento de uma PPP já corre na Assembléia Legislativa, o mesmo acontecendo no Rio Grande do Sul. No Rio de Janeiro e no Paraná, projetos similares encontram-se igualmente em fase de discussão e poderão ser votados ainda no transcorrer deste semestre.
Também no Mato Grosso – berço das parcerias público-privadas brasileiras, pois lá foi criado no começo do ano passado o Consórcio Rodoviário, uma PPP sem esse nome – o processo já está adiantado. "Provamos que o mecanismo funciona e pode ser adotado tanto pela União quanto pelos estados", orgulha-se o governador Blairo Maggi, do PPS, que prestou consultoria informal ao Ministério do Planejamento para a elaboração do projeto federal das PPPs. O governo mato-grossense contratou, por meio do Consórcio Rodoviário, a implantação de cerca de 400 quilômetros de rodovias pavimentadas e parte das obras de recuperação de 8 mil quilômetros de estradas de terra, programas tidos como essenciais para o desenvolvimento da nova fronteira agrícola da região, baseada na soja e no algodão.
Atração
Tanto no âmbito federal quanto no estadual, o objetivo das PPPs é o mesmo: atrair a iniciativa privada para obras principalmente na área de transporte geral e metropolitano, segurança, educação, saúde, saneamento básico e habitação, para as quais não há recursos públicos disponíveis nem interesse de particulares em executá-las dentro do tradicional sistema de concessão. Uma modalidade híbrida de obra pública e concessão à iniciativa privada criada na Inglaterra de Margaret Thatcher, nos anos 1980, e depois empregada em vários países do mundo, a PPP poderá, no entender do governo e de empresários, reduzir com rapidez o déficit brasileiro em todas essas áreas, que já é de tal monta que ameaça travar a retomada do crescimento da economia que se desenha no horizonte.
"Para crescermos anualmente 3,5% ou 4% de modo sustentado, teríamos de investir um total equivalente a 20% do PIB, algo em torno de US$ 150 bilhões, principalmente em estradas, ferrovias e portos", tem insistido o ministro do Planejamento, Guido Mantega. "É um dinheiro que o governo absolutamente não tem." Segundo cálculos do Executivo, apenas para começar a eliminar os gargalos do setor de transportes seriam necessários gastos da ordem de US$ 10 bilhões nos próximos quatro anos.
A realidade atual dos números está muito distante dessa meta. De fato, os investimentos do país com infra-estrutura global – que inclui, além de áreas como transporte e saneamento, setores como petróleo, gás, mineração e telecomunicações, por exemplo – têm se mostrado não apenas insuficientes como vêm minguando a cada ano, e não há indícios de melhora, a menos que um novo cenário seja montado para o segmento.
De acordo com levantamento da Associação Brasileira da Infra-Estrutura e Indústrias de Base (Abdib), os investimentos na área, em 2003, foram de parcos US$ 6,6 bilhões, o pior nível dos últimos quatro anos. Desse total, a infra-estrutura propriamente dita recebeu US$ 4,3 bilhões, e as indústrias de base US$ 2,3 bilhões. Esse valor equivale a menos da metade do que foi investido em 2002 – US$ 14,3 bilhões – e a menos de um terço do total verificado em 2001, que foi de cerca de US$ 20 bilhões.
São números que, na verdade, escondem uma realidade ainda mais preocupante, uma vez que a participação de empresas privadas nos investimentos em infra-estrutura global vem diminuindo a uma velocidade maior do que a do Estado. Em 2002, os recursos públicos aplicados foram de US$ 4,9 bilhões, e passaram para US$ 3 bilhões em 2003. No mesmo período, a parcela de origem particular caiu de US$ 9,4 bilhões para US$ 3,6 bilhões. Trata-se de uma redução realmente significativa – para não dizer dramática –, quando se leva em conta que o montante destinado a essa área pela iniciativa privada em 2001 foi de US$ 13 bilhões.
Essa queda deve ser analisada também do ponto de vista da qualidade dos investimentos realizados, ou seja, do perfil das obras executadas: a grande maioria de pequeno porte ou restritas a segmentos ainda predominantemente públicos, como saneamento, segurança e saúde. A modéstia do atual portfólio de obras é, aliás, apontada pelo governo federal e pelos estados como outra justificativa para o estabelecimento de novos mecanismos de atração do capital privado. As PPPs seriam a única possibilidade de executar programas mais ambiciosos, o que explica, politicamente, a relativa pressa das várias instâncias de governo em concretizá-las.
Como é de se imaginar, as perspectivas para o setor, este ano, se não mostram números tão ruins como os de 2003, estão longe de ser muito melhores. Ainda segundo a Abdib, os investimentos na área de infra-estrutura global – venham eles do setor público ou privado – não deverão ultrapassar US$ 10,1 bilhões, dos quais US$ 6,5 bilhões serão direcionados para obras de infra-estrutura propriamente dita e US$ 3,6 bilhões para as indústrias de base. "Não é à toa que os déficits se acumulam em praticamente todos os setores da infra-estrutura brasileira", lamenta Paulo Godoy, presidente da Abdib.
Disputa
De fato, os setores parecem hoje concorrer entre si na falta de pujança – sem mencionar, no caso dos transportes, o problema adicional da incipiente conexão física entre os modais, que compromete a movimentação de cargas. Quanto às rodovias, do total de 1,6 milhão de quilômetros, por exemplo, apenas 150 mil quilômetros estão asfaltados – e, segundo o Ministério dos Transportes, pelo menos metade das estradas pavimentadas apresenta problemas graves, como pistas em péssimo ou mau estado de conservação, falta absoluta de sinalização ou de acostamento.
Em bom estado, mesmo, encontram-se apenas os 9 mil quilômetros de rodovias hoje em mãos de concessionárias privadas, quase todas concentradas no centro-sul do país e de lucrativo movimento. Entre elas, a Via Dutra, que liga o Rio de Janeiro a São Paulo, a Rodovia dos Imigrantes, entre São Paulo e a Baixada Santista, e a Ponte Rio-Niterói, no estado do Rio de Janeiro. Com as ferrovias o quadro é igualmente desolador. São apenas 28,7 mil quilômetros de vias férreas, pouco menos do que há na Argentina, que tem um terço do tamanho do Brasil. Concentradas também nas regiões centro-sul e oeste, as ferrovias estão superadas tanto do ponto de vista tecnológico como de traçado. Por terem sido construídas há mais de um século, poucas delas atendem os novos pólos industriais, agrícolas e minero-siderúrgicos do país.
As hidrovias, por sua vez, constituem uma modalidade praticamente embrionária no Brasil. Somam apenas 28 mil quilômetros, dos 45 mil quilômetros potencialmente navegáveis. Das cinco existentes – Tietê-Paraná e Paraná-Paraguai, no centro-sul, Madeira e Tocantins-Araguaia, no norte, e São Francisco, no nordeste – somente a primeira delas apresenta condições próximas do satisfatório. Quanto aos portos, cerca de 40 diferentes terminais receberam, entre 1995 e 2002, investimentos federais da ordem de US$ 700 milhões. Escassos para as necessidades do segmento, cuja produtividade continua baixíssima: no porto de Santos, no estado de São Paulo, o mais movimentado do país, são necessários ainda 20 homens para movimentar um contêiner. Na Europa, em média, são dois e, em alguns portos asiáticos, apenas um funcionário provido de computador.
Obviamente, é um cenário pleno de ameaças ao desempenho econômico do país, hoje baseado fortemente na exportação de commodities agrícolas e industriais. Por conta da predominância das rodovias – que transportam mais de 60% das cargas, enquanto as ferrovias respondem por pouco menos de 25% e as hidrovias por algo entre 1% e 2% –, o custo do transporte no Brasil é um dos mais altos do mundo. O preço médio por quilômetro é de US$ 34 na rodovia, US$ 21 na ferrovia e US$ 12 na hidrovia.
Segundo o Banco Mundial (Bird), os custos com logística já representam cerca de 20% do PIB brasileiro, quase duas vezes a média dos países desenvolvidos. A situação nessa área – em especial nos transportes – deve piorar ainda mais nos próximos anos. Estima-se que, em 2007, apenas o setor siderúrgico e o agronegócio terão gerado um aumento na demanda de transporte da ordem de 42 milhões de toneladas anuais.
O quadro é também ruim nas áreas da infra-estrutura não voltadas diretamente para a economia. O déficit habitacional no país já ultrapassa os 6 milhões de moradias, boa parte concentrado nas grandes metrópoles, e seriam necessários investimentos próximos de US$ 60 bilhões em 20 anos para universalizar os serviços de água e esgotos – sem contar os custos de projeto. O transporte metropolitano é ainda baseado quase inteiramente em ônibus sem corredores exclusivos e em precários trens de subúrbio (apenas a cidade de São Paulo possui um metrô de porte razoável), e a falta de escolas, de hospitais e de presídios é notória em todas as cidades brasileiras.
Os serviços de energia elétrica e de telefonia, embora próximos da universalização, são ainda caros para a maioria da população, devido à tênue concorrência entre as empresas concessionárias. É uma situação difícil de reverter por causa da infra-estrutura dos dois segmentos e devido à saturação do mercado, que não permite, por enquanto, a entrada de novos players.
Oportunidade
O grande mérito das PPPs é que elas podem transformar esses enormes buracos na agenda da infra-estrutura em oportunidades de negócios. O programa federal, que nesse ponto não apresenta diferença dos projetos estaduais, pressupõe uma sofisticada engenharia operacional e financeira para estimular a participação das empresas, e que o risco de prejuízo (ou não pagamento do serviço, o que nesse caso dá no mesmo) seja absolutamente zero.
É uma modalidade de parceria completamente distinta das concessões. Nestas, o governo abre para a iniciativa privada a possibilidade de explorar determinados equipamentos públicos durante um período, em troca da execução de melhoramentos e eventuais ampliações. A concessionária – escolhida em licitação – lucra com a receita obtida da cobrança de pedágios, nas rodovias, ou de tarifas, no caso dos trens e terminais portuários.
Assim, a vantagem do governo é não ter de desembolsar um centavo para as obras nem para a operação do equipamento. A desvantagem, óbvia, é que só acabam por interessar à iniciativa privada os "filés" de cada modalidade – o governo conseguiu com facilidade transferir a Via Dutra para uma concessionária privada, por exemplo, mas centenas de rodovias sem o mesmo movimento espalhadas pelo país não tiveram a mesma sorte. Ademais, o mecanismo não atende às áreas da infra-estrutura que deveriam ser universais, segundo a Constituição, como saúde, educação e saneamento, cuja exploração privada só é possível com verdadeiros malabarismos jurídicos.
Com a PPP, o quadro é completamente distinto. De acordo com o projeto que tramita no Senado, o governo listará as obras a ser executadas por meio dessas parcerias, escolhidas dentro de um plano estratégico plurianual. E, ao contrário das concessões, que em geral só são viáveis quando o objeto é um equipamento pronto, as PPPs trabalharão preferencialmente com obras novas, que posteriormente poderão ser exploradas comercialmente pelo construtor.
Definida a obra, o governo estabelecerá os recursos necessários e de quanto poderá dispor como "base" financeira para sua realização. Essa contrapartida poderá se constituir, por exemplo, do pagamento dos eventuais juros advindos dos empréstimos feitos pela iniciativa privada para a execução do trabalho. A empresa parceira deverá ser escolhida também por licitação, embora alguns dispositivos da lei 8.666, que regula os processos licitatórios no país desde 1993 – como requisitos para abertura e prazos de contratos – tenham sido adaptados ao espírito das PPPs, que serão gerenciadas e fiscalizadas por um conselho gestor inteiramente estatal. O mecanismo poderá ser usado em todas as áreas da administração pública.
Um fundo garantidor do empreendimento será formado com ativos de alta liquidez (como ações da Petrobras ou da Eletrobrás, ou mesmo com aportes de organismos internacionais), de modo a dar maior segurança à empresa parceira. É intenção do governo reintroduzir no projeto também o "princípio de precedência", segundo o qual as participantes das PPPs receberiam o pagamento pelos serviços prestados antes de outros concessionários ou fornecedores do governo. A idéia havia sido retirada durante a votação do projeto na Câmara dos Deputados, por pressão das pequenas e médias empresas, que temem uma futura "discriminação" nos pagamentos do governo, caso a medida seja adotada. Elas também criticam duramente, aliás, o capítulo do projeto que trata das licitações, pois o governo colocou no texto tantas ressalvas e condicionantes para a escolha da empresa vencedora que teria aberto, na prática, a possibilidade de os processos de licitação das PPPs serem "dirigidos".
Planejamento
"De qualquer maneira, trata-se de um projeto muito bem estruturado. As PPPs poderão tirar do papel diversos projetos essenciais para a infra-estrutura do país", elogia Norma Gebran, presidente do Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva (Sinaenco), acrescentando que as PPPs são particularmente eficientes em países pobres, tendo funcionado muito bem em lugares como a China e o leste e o sul europeus, que as adotaram nos anos 1990. Norma adverte, porém, que há muitos riscos implícitos nessa modalidade de contratação: "O planejamento tem de ser impecável, sob o risco de o dinheiro público ser dilapidado em obras sem nenhuma importância real".
O governo federal garante que as obras passíveis de executar por meio de PPPs vão ser escolhidas a dedo. Algumas delas já foram até mesmo sugeridas pelo Ministério do Planejamento. Uma lista inicial com 23 projetos em várias áreas da infra-estrutura já foi apresentada para a apreciação de entidades empresariais nacionais e estrangeiras, incluindo a modernização dos acessos terrestres ao porto de Santos, intervenções diversas nos portos de Sepetiba (RJ) e Itaqui (MA), a construção de trechos dos rodoanéis de São Paulo e do Rio de Janeiro, a complementação de linhas férreas como a Ferrovia Norte-Sul, entre o centro-oeste e o estado do Maranhão, e a conclusão das obras de duplicação da Rodovia Fernão Dias, entre São Paulo e Belo Horizonte.
A expectativa do governo federal – e também de Minas Gerais e de São Paulo, que já estabeleceram formalmente suas PPPs – é de que os projetos despertem o interesse imediato da iniciativa privada. Na verdade, isso já aconteceu, pelo menos quanto a financiamentos. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) já se comprometeu a participar, em parceria com fundos de pensão brasileiros, de um fundo de US$ 575 milhões, destinado a financiar empresas dispostas a participar das PPPs. O BID entrará com US$ 75 milhões e os parceiros com os US$ 500 milhões restantes. O BID irá também repassar, a fundo perdido, US$ 700 mil para o governo de Minas Gerais modelar seus cinco projetos inaugurais de PPP.
Já o governo de São Paulo está tão otimista com o futuro de suas parcerias que elaborou até uma previsão de quanto poderá arrecadar com a modalidade: US$ 2,5 bilhões, para investir em obras e serviços definidos no Plano Plurianual 2004-2007. O total representa um quarto das verbas previstas para o plano, de pouco mais de US$ 10 bilhões. No lote inicial, é quase certa a inclusão da quarta linha do metrô de São Paulo, já em obras (as PPPs seriam destinadas à compra de material rodante e futura operação), uma linha férrea que ligará o centro da cidade ao Aeroporto de Cumbica, trechos do Rodoanel, a construção de penitenciárias e a ampliação de redes de energia e de saneamento básico. O acanhado porto de São Sebastião, cidade do litoral norte do estado, em cuja costa foram descobertas grandes reservas de gás natural, também deverá ser ampliado por meio de PPP.
É de São Paulo que vem a principal novidade gerencial surgida até aqui nessa modalidade de parceria. O estado, para garantir ao setor privado o retorno do capital aplicado, criou a Companhia Paulista de Parcerias (CPP), que irá gerir os recursos estatais reunidos para essa finalidade. Independente do Tesouro e sem quadro próprio de funcionários, a CPP terá, em tese, maior flexibilidade do que o fundo garantidor que já atua em Minas Gerais e irá operar os recursos da PPP federal. "A CPP vai permitir a utilização de instrumentos mais variados de garantia, como a emissão de debêntures", explica Andrea Calabi, secretário de Planejamento do estado. "São Paulo será, por isso, uma das unidades da federação mais atrativas para as empresas que quiserem investir nessa modalidade de parceria."
Lucro
Talvez a grande desvantagem das PPPs – e que vem sendo apontada por críticos da oposição, inclusive parlamentares do próprio Partido dos Trabalhadores, como o senador carioca Roberto Saturnino – é que a proposta arrisca-se a nem sempre ser atrativa para o capital privado da maneira como deseja o governo. O estabelecimento de parcerias entre o público e o privado com retorno garantido para as empresas poderá, segundo o senador, colocar a infra-estrutura sob a lógica do lucro, e não do desenvolvimento nacional. Para a oposição, de maneira geral, o governo vem apresentando as PPPs como uma forma de contornar os problemas de caixa do Estado, mas evita modificar a política econômica que teria gerado essa situação. Pelo mesmo raciocínio, seria possível recuperar a capacidade de investimento estatal com uma ampla revisão da forma de financiamento e rolagem da dívida pública.
As críticas vêm também da sociedade civil. O projeto das PPPs é considerado altamente pernicioso, por exemplo, pelo cientista social Luiz Fernando Nóvoa Garzón, um dos coordenadores da Attac-Brasil, ONG mundial de origem francesa que atua especificamente contra a globalização financeira. Para ele, as PPPs irão reforçar a função subsidiária do Brasil no mercado mundial como fornecedor de commodities e semimanufaturados. "Alguém tem dúvida de que a maior parte dos recursos dessas parcerias será usada para incrementar os fluxos desses produtos?", indaga o pesquisador. "As PPPs servirão apenas para cristalizar nossas vantagens competitivas estáticas em detrimento das dinâmicas. Perpetuarão, certamente, o cenário econômico que aí está."
Garzón aponta outro risco, desta vez embutido na "estadualização" (e na bem possível "municipalização") das PPPs, que é a disputa entre os estados – e talvez dos municípios – pelos recursos privados. Para ele, tal fragmentação poderá prejudicar profundamente o estabelecimento de um projeto nacional integrado de infra-estrutura, além de deflagrar uma versão mais radical da "guerra fiscal" dos anos 1990, quando estados e municípios concediam benefícios fiscais para atrair empresas para seus territórios, por vezes à custa de enorme prejuízo. "O risco é cada ente federativo passar a ver a si mesmo como um nicho de mercado e não como parte de uma nação a integrar."
Garzón põe em dúvida também a própria eficiência do sistema em áreas como transporte público, habitação e saneamento, por exemplo. Segundo ele, serviços implantados por PPPs em alguns países têm sido reabsorvidos pelo Estado, devido a abusos tarifários e perda de qualidade do atendimento, como aconteceu com o setor de água e saneamento no País de Gales, na Grã-Bretanha. No México, as PPPs implantadas a partir de 1994 nas áreas de saúde, armazenamento, energia, transportes e saneamento receberam, de início, a aprovação de 60% da população. No último levantamento, feito em 2001, o índice de satisfação havia caído para apenas 20%. "Além do encarecimento e, em alguns casos, da piora dos serviços, constatou-se uma crescente monopolização da oferta por conglomerados transnacionais", diz o pesquisador.
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